II.A Motivace a cíle demokracie
II.1 Svoboda a spravedlnost
II.B Pravidla vzájemného chování
II.2 Vzájemná úcta
II.3 Lidská práva
II.4 Korupce
II.C Předmět demokracie
II.5 Předmět demokracie
II.6 Instituce demokracie
II.D Ústava
II.7 Ústava
II.8 Vady české Ústavy
Demokracie je způsob veřejné správy, při němž rozhodování zůstává v rukou občanů. Principy, které demokracii jako takový způsob veřejné správy vymezují, můžeme považovat za základní principy demokracie.
Rozeznáváme tři skupiny takových principů:
První dvě skupiny principů mají povahu filosofickou, poslední skupina povahu praktickou.
Základními cíli demokracie jsou již od starověkého Řecka, v němž byla demokracie v naší historické paměti poprvé popsána, svoboda občanů a spravedlnost ve společnosti. Smyslem usilování o demokracii tedy je vytvoření takové správy ve společnosti, která je spravedlivá, dává občanům přiměřenou svobodu a ponechává odpovědnost za tuto správu v rukou občanů.
Spravedlivou a svobodnou může přitom společnost být pouze tehdy, když se její členové k sobě chovají se vzájemnou úctou. To je obecný předpoklad dobrého života platný pro každou společnost i pro každé jiné lidské společenství, jak dokládají zkušenosti společností a civilizací po celém světě.
Veřejná správa v demokracii má za úkol zajišťovat pro občany služby, které si oni nemohou zajistit vlastními silami. Pokud se na tom občané dohodnou, může veřejná správa zajišťovat i služby, které by si občané mohli zajišťovat sami, měli by však při takových rozhodnutích být opatrní – veřejné služby jsou nákladné a pohodlí je návykové. Žádné úkoly, které nemají povahu služby, skutečně demokratická veřejná správa nemá.
Velmi důležité je si uvědomit, že úkolem demokratické veřejné správy není vládnout – v demokracii rozhodují občané, a vládnout tedy nemají komu. Koncept vlády patří mezi principy veřejné správy diktatur. V demokracii nemají zastupitelé moc. Moc jedná s libovůlí, kdežto zastupitelé i úředníci v demokracii jednají podle pověření občany. Dostávají od občanů různé přiměřené pravomoci jednat na určeném místě ve veřejné správě pro zajištění určených služeb pro občany.
Základní principy demokratických společenství by měly být uloženy do základního řádu jejich veřejné správy. Takový základní řád – ve starověkém Řecku jím býval „řád obce“, „politeiá“ – je v dnešním světě nazýván „ústava“.
Historickou chvílí pro vznik demokracie bývalo svržení vlády, která již pro občany nebyla snesitelná. Bezprostředním cílem takové občanské vzpoury bylo vždy osvobození od diktátorů, a hlubším cílem touha po lepším uspořádání veřejné správy, zejména po větší spravedlnosti ve společnosti.
Vzpoura proti odmítané diktatuře může nabýt různých podob. Její legitimní motivací ale vždy bylo a zůstává získat svobodu a zavést nové uspořádání správy veřejných věcí ve společnosti, uspořádání, jež by respektovalo přirozená obecně platná pravidla vzájemného chování mezi lidmi. Nespravedlnost lidé vnímají velmi citlivě a samozřejmě si přejí nápravu – tak tomu mezi lidmi nepochybně bylo vždy. Již Aristoteles rozeznával vládu řádnou, pečující o zájmy všech občanů, a vládu zvrhlou, která se stará jen nebo především o zájmy vlastní.
Svoboda a spravedlnost jsou tedy prvotními cíli demokracie.
Touha po svobodě je přirozená. Jako hlavní cíl demokracie rozeznával svobodu již Aristoteles, a je tak chápána i v moderní politické filosofii.
John Locke, jeden z myslitelů, kteří nejvíce inspirovali tvůrce moderní demokracie, kladl svobodu mezi nejdůležitější hodnoty lidského života: „The state of nature has a law of nature to govern it, which obliges every one: and reason, which is that law, teaches all mankind, who will but consult it, that being all equal and independent, no one ought to harm another in his life, health, liberty, or possessions.”[1 ] Lockem formulovaná povinnost ctít svobodu, život a statky, zde ještě stále vyjádřená jazykem starozákonního Desatera, jazykem povinností vůči ostatním, byla později převzata do americké Deklarace nezávislosti. Tam je ovšem již vyjádřena jazykem nároků, jako od Boha darované a nezcizitelné „právo“ – na život, svobodu a zajišťování spokojenosti.
Osvícenské myšlení 18. století nárok či právo na osobní svobodu vyslovilo, nebo znovu-vyslovilo, a v intelektuální debatě i prosadilo, ale politicky boj o prosazení svobody pokračoval, a v mnoha směrech není rozhodnuto dodnes.
V polovině 19. století označil svobodu za hlavní politický cíl anglický filosof John Stuart Mill[2 ] – podle něj bylo úkolem politiky zajištění prostoru pro svobodný rozvoj jednotlivce. J.S.Mill bývá označován za formující osobnost „klasického“, pravicového liberalismu. Zároveň se ale rozvíjely myšlenkové proudy upozorňující, že čistá svoboda vede v politické praxi k růstu bohatství a moci těch dravějších a bezohlednějších ve společnosti, na úkor ostatních. Tyto myšlenky našly mohutný výraz v americké občanské válce a Lincolnově výroku o „svobodě pro všechny“: „Without the Constitution and the Union, we could not have attained the result; but even these are not the primary cause of our great prosperity. There is something back of these, entwining itself more closely about the human heart. That something, is the principle of “Liberty to all” – the principle that clears the path for all – gives hope to all – and, by consequence, enterprise, and industry to all.”[3 ] Lincolnův princip “svobody pro všechny” můžeme chápat jako myšlenkovou podstatu liberalismu levicového.
Vidíme, že se svobodou je nutno nakládat velmi citlivě. Někteří členové lidských společenství mají tendenci přehlížet povinnost dodržovat spravedlnost a snaží se pro sebe získat více svobody, než je přiměřené. Jakmile se jim to podaří, omezí tím ale životní prostor a svobodu ostatních občanů. Společnost potom směřuje zpět k rozdělení na nespravedlivě mocné a bohaté, a nespravedlivě bezmocné a zpravidla chudé, tedy ke stavu, který původně vyvolal demokratickou vzpouru. Demokracie je proto od počátku křehká, a přejí-li si ji občané uchovat, musejí se o ni pečlivě starat.
I úvahami o svobodě jsme opět dospěli k uvědomění, že svoboda v demokracii nesmí překročit rámec spravedlnosti, že ve svobodném světě se člověk nesmí dostat do područí druhého, či do soukolí nějaké moci. Svoboda je nezcizitelným právem, ale má meze – tyto meze jsou určeny úctou k ostatnímu stvoření, k živým bytostem stejně jako k neživé přírodě, i k duchovním principům života.
Spravedlnost je v podstatě rovnost všech lidí ve vztahu k mravním principům, a tedy posléze rovnost vůči právu, rovnost před zákonem. Můžeme tedy uzavřít: Cílem a motivací demokracie je svoboda, neoddělitelně provázaná se spravedlností.
Při úvahách o spravedlnosti opakovaně narážíme na myšlenku rovnosti; již u Aristotela v jeho úvahách o rovném přístupu k úředním funkcím v demokracii, a potom později, počínaje renesancí, v nějaké podobě prakticky u všech myslitelů. V uvedeném citátu z Johna Locka je myšlena rovnost před Bohem – rovnost, jež odpovídá konceptu spravedlnosti, rovnost před zákonem, rovnost příležitostí.
Setkáváme se ale i s úvahami o právu na rovnost v užívání bohatství, rovnost spotřeby; takové úvahy ovšem nemají oporu v přirozených obecně platných pravidlech vzájemného chování mezi lidmi. Navíc, jako politický program jsou nebezpečné – zpravidla bývají spíše znamením mocenské taktiky zaměřené na získání volebních hlasů než projevem snahy pomoci slabším, za niž se většinou vydávají. Jejich věcnou pomýlenost dobře vyjadřuje přísloví „bez práce nejsou koláče“. Tam, kde tyto myšlenky převládnou, často vedou k přerozdělování uvnitř společenství násilím. Určité přerozdělování je v lidské společnosti přirozené a přínosné, ale má-li být úspěšné a má-li společnost zůstávat spokojená, musí mít povahu dohody.
V naší dosavadní zkušenosti bylo násilné přerozdělování spojeno především se stalinismem, jehož zvráceným cílem bylo odstranit a potlačit vše, co by jeho nositele mohlo ohrozit. Využívají ji ale i mnozí další političtí manipulátoři, většinou na politické levici, často aniž by si byli moc vědomi souvislostí svých tvrzení s dopady své činnosti.
Odpovědnost za svůj život musí nést každý člověk sám; společnost by měla, v souladu s autentickým levicovým liberálním myšlením, vyjádřeným v principu „svoboda pro všechny“, dbát, aby životní podmínky všech jejích občanů byly svobodné a spravedlivé, a v tom „rovné“ pro všechny. To může znamenat i pomoc slabším, ale taková pomoc by vždy měla zůstávat v rámci zajišťování podmínek pro samostatný svobodný život. Jakmile pomoc tyto meze překročí a stane se rozdáváním podpor, vede to k vytváření závislosti, ztrátě lidské důstojnosti příjemců takové pomoci, a tím celkově k oslabení zdraví společnosti.
Druhou skupinou základních principů demokracie jsou principy určující základní pravidla vzájemného chování občanů, a vztahů mezi občany a institucemi veřejné služby.
Přirozený požadavek spravedlnosti u lidí, kteří se osvobodí od diktatury, je obecně obsažen v požadavku na dodržování mravnosti, a tedy vzájemné úcty mezi lidmi. Tento požadavek platí pro každé zdravé společenství – bez jeho dodržování nemůže společenství úspěšně a spokojeně prospívat.
Vzájemná úcta je přinejmenším od dob zapsání starozákonního Desatera Božích přikázání základem vzájemných vztahů v naší civilizaci. Potřeba vzájemné úcty je zakotvena také v základních dokumentech Evropské unie. Například v úvodu Pařížské charty pro novou Evropu [4 ] z roku 1990 se říká:
„Demokratická vláda je postavena na vůli lidí, jež je pravidelně vyjadřována svobodnými a spravedlivými volbami. Základem demokracie je úcta k osobnosti člověka a vláda zákona. Demokracie je nejlepším ochráncem svobody projevu, tolerance vůči všem společenským skupinám, a rovnosti příležitostí pro každého jednotlivce. Demokracie ve své zastupitelské a pluralistické povaze zahrnuje odpovědnost vůči voličům, povinnost pracovníků veřejné správy dodržovat zákony, a nestrannou spravedlnost. V demokracii nikdo nebude stát nad zákonem. ...“
K těmto mravním zásadám naší civilizace se svou Ústavou přihlašuje i česká společnost. V preambuli české ústavy stojí:
„My, občané České republiky … odhodláni budovat … Českou republiku v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody, jako vlast rovnoprávných, svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku, … “
Přirozené přikázání vzájemné úcty nacházíme i v jiných civilizacích. Tak například čínský disident, filosof a demokrat Wei Jingsheng řekl na konferenci v Praze v roce 2005, že „ty nejvýznamnější hodnoty, jako je vzájemná úcta mezi lidmi, jsou univerzální”.
Ve společenství, v němž přestane být dodržován řád, nastává nepořádek, bezohlednější jedinci si přisvojují nespravedlivé výhody a život společenství je narušen. Určitý řád musí mít každá společná činnost, má-li probíhat úspěšně, dokonce i každá jednoduchá sportovní hra – pokud hráči nedodržují řád, rozhodčí píská. Tím spíše musí být nějaký řád dodržován i ve vzájemném chování členů lidských společenství. Tímto řádem je vzájemná úcta, řád mravní.
Společenství, která se nedokáží ubránit porušování mravních pravidel, jsou nemocná. Život v takových společenstvích se dostane pod vliv narušitelů, a je potom nepříjemný a nespokojený. V takových společenstvích upadá nakonec i bohatství a kultura, protože ve vzniklé nejistotě nemohou lidé bohatství vytvářet. Bohatství může ve společnosti vznikat, pouze jsou-li její občané spokojeni a mají jistotu, nebo alespoň pocit jistoty, že plody jejich díla zůstanou zachovány.
Opakem mravního řádu je chaos. Přestanou-li platit mravní pravidla, tedy vzájemná úcta, prosazuje se hrubá síla, vlivu nabývají lidé bezohlední. Rozvracení mravního řádu je tak zásadním ohrožením společnosti.[5 ]
Od přirozených principů vzájemného chování, vzájemné úcty, či mravnosti, se odvozuje přirozené právo. Jakmile se lidské společenství rozroste natolik, že pro zachovávání vzájemné úcty nestačí autorita starších a stud členů společenství, nastává potřeba některá mravní pravidla zapsat, „vytesat do kamene“. Tak vzniká „právo“, ve smyslu souboru zákonů.[6 ] Obecným účelem práva, právního řádu, stejně jako účelem mravního řádu, je tedy zajištění vzájemné úcty, a tím také spravedlnosti, základního občanského i demokratického požadavku.
Z historie se nám dochovaly znamenité doklady snah našich předků prosadit dodržování vzájemné úcty a přirozeného práva. Skvostným příkladem raného ocenění přirozeného práva v naší mediteránní civilizace[7 ] je starozákonní Desatero Božích přikázání. Od pátého do desátého přikázání každé pravidlo Desatera vyjadřuje nějaký aspekt povinnosti úcty k druhému člověku. Dochována je také například Ciceronova obhajoba přirozeného práva, v jeho projevu o společenství: „Skutečné právo je pravá moudrost, souznící s přírodou, prostupující veškerým lidstvem. Je stálé a věčné; volá k povinnosti svými příkazy, brání zločinu svými zákazy. Je chybou schvalovat zákony obcházející toto právo … všechny národy budou vždy vázány tímto jedním věčným a nezměnitelným právem.“ (50 př.Kr.)
Někteří politici a filosofové existenci přirozeného práva zpochybňují. Opírají své přesvědčení a svá tvrzení o skutečnost, že mravní pravidla, z nichž je přirozené právo odvozováno, nelze logicky odvodit. To skutečně nelze: mravní pravidla jsou prvotní, podobně jako v matematice axiomy, a lze je pouze intuitivně nazřít, a zkušeností ověřovat. To ale neznamená, že neexistují a nejsou závazná. Zkušenost lidstva, vyjádřená například ve zmíněném starozákonním Desateru, ukazuje přesvědčivě, že přirozená pravidla správného vzájemného chování existují.
Právní pozitivisté tvrdí, že zákony jsou vždy tvořeny člověkem a jsou vždy pragmatické, nejsou odvozeny od žádných nezávisle existujících a platných přirozených pravidel. Tento přístup je podle našeho názoru mylný. Navíc je ale nebezpečný, protože otevírá cestu k účelové tvorbě zákonů předem určených k zajištění neoprávněných výhod pro nějaké jednotlivce nebo zájmové skupiny. To se v moderní historii opakovaně projevilo, například v nacistických norimberských zákonech nebo v zákonodárstvích socialismu pod sovětskou nadvládou. V mnoha případech se tento korupční přístup k zákonodárství projevuje i v současných demokraciích, když zájmové skupiny prosadí do zákonů své záměry.[8 ]
Zákonodárným přístupem diktatur je vždy právní pozitivismus – diktatury si cestou zákonů zajišťují své nespravedlivé a svobodu svých občanů potlačující trvání.
Výrazem „pozitivní právo“ bývají označovány psané zákony, jejichž platnost byla schválena způsobem již dříve ve společenství nebo společnosti přijatým. Pozitivní právo tedy nemusí být výtvorem právního pozitivismu, může být i výsledkem snahy vyjádřit právo přirozené.
Žádné psané, pozitivní právo nemůže postihnout veškerou mravnost, vše, co je ve společnosti ve vzájemném chování považováno za správné. Psané právo je určitým východiskem z nouze v situacích, kdy slušné vzájemné chování nedokáží zajistit tradiční pravidla nepsaná. I v současných rozsáhlých, mnohamilionových společnostech se ale ve velikém podílu vzájemného chování a jednání společnost spoléhá na nepsané civilizační povědomí, tradice a zvyklosti, které jsou zpravidla dobře známé i těm, kdo je porušují. Čím je společnost zdravější, tím je tento podíl větší – občané takových společností méně potřebují říkat, co se sluší a patří. Nedodržování nepsaných pravidel správného chování je naopak známkou společenského úpadku.
Pravidla vzájemného chování dnes bývají ukládána do Listin práv. Tento způsob vynucování vzájemné úcty je nepřímý: nepředepisuje, jak se jednotliví lidé mají chovat, nýbrž předepisuje, aby se všichni chovali tak, aby byla zachována „lidská práva“ všech ostatních. Počínaje anglickou Magnou Cartou jsou listiny práv v podstatě soupisy nároků některých občanů vůči ostatním. Nárokovost prozrazuje právně-pozitivistický přístup. Ten se ve většině těchto listin také projevuje zařazením tak zvaných „pozitivních práv“ – práv, jež ke svému naplnění vyžadují příspěvek či výdaj ostatních. Některé takové nároky, podobně jako pragmatické zákony právního pozitivismu, bývají těžko ospravedlnitelné.
Koncept lidských práv se vyvinul postupným vybojováváním slušného zacházení vůči občanům se strany mocných. Je tak rozšířením vybojované svobody od útlaku.
V Evropě se původně myšlenka práv zřejmě objevila v úsilí šlechty prosadit si určité výsady vůči panovníkovi – v Anglii byla takto ve 13. století sepsána slavná Magna Charta. V témže duchu, jako ochrana proti zvůli vlády, byl do americké Ústavy v roce 1791 vložen zákon práv – „Bill of Rights“, ovšem již jako ochrana všech občanů.
Schválení Všeobecné deklarace lidských práv OSN v roce 1948 (dále jen „Deklarace“) ovšem rozšířilo koncept lidských práv za hranice ochrany občanů proti vládě přidáním práv vyžadujících aktivní přispívání občanům. Tento nerozumný krok vedl od té doby k oslabení starodávného konceptu mravních povinností, který byl v naší mediteránní civilizaci, ale i v ostatních civilizacích, tradiční, a byl základem jejich síly. Deklarace stanovila práva nárokující pro občany aktivní pomoc společnosti a rozšířila nárokování práv i do vztahů soukromých. Postupně pak tradici povinnosti dodržovat mravní pravidla nárokování práv oslabilo, nebo někdy až nahradilo.
Potlačení povinnosti dodržovat mravní pravidla a její nahrazení ochranou a nárokováním práv je vážným ohrožením společností dnešních demokracií, a je jedním z hlavních důvodů jejich současného úpadku, ne-li vůbec důvodem hlavním. V režimech, jež demokratickými nazvat nelze, jako jsou Čína, Rusko, Turecko a řada dalších, jsou takové nároky potlačovány a nejsou právně vymahatelné – v těchto režimech ovšem není prosazována ani povinnost dodržovat všeobecná mravní pravidla, přinejmenším ne pro vládce a jejich souputníky.
Ostrou kritiku nárokování práv vyslovil před několika lety dnes již zesnulý singapurský vládce a politický filosof Lee Kuan Yew. Jeho kritika je tak přiléhavá, že zde uvádíme delší část zprávy, která o tom byla publikována v časopisu Reflex:
„ … (léčkou je) podle názoru Lee Kuan Yewa zbožštění osobních práv na úkor osobní odpovědnosti. Má za to, že práva se na Západě vymkla rozumnému rámci, vytvořil se opravdový kult práv a nároků, nevyvážený smyslem pro povinnost. Sociologové vnutili lidem Západu představu, že jakýkoli jejich životní nezdar není vlastní chybou, ale selháním ekonomického a sociálního systému. „Když se dobročinnost stává nárokem,“ poznamenává otec singapurského zázraku, „mizí stigma života z almužny, stigma příživnictví a hanba z pobíraní státních dávek. Ve výsledku dříve nebo později náklady na nároky dalece přesáhnou zdroje státního rozpočtu. Způsobem existence se pak stává život na dluh, který budou muset splácet příští generace.“ …
Lee Kuan Yew má rád Evropu minulosti, dynamickou, podnikavou a jistou si svou pravdou, Evropu svobody a iniciativy. Současná Evropa šla do důchodu, demokracie tam končí plíživým socialismem.
Demokracie, jež není schopna zajistit ekonomický prospěch, je odsouzena k zániku. Všeobecné volby nutí politiky neustále korumpovat voliče a rostoucí závazky státu vůči obyvatelstvu brzdí hospodářský růst tak, jako koule na noze galejníka braní v běhu. Singapurský myslitel má za to, že štafetu Evropy coby hybatele pozitivních změn převzala říše středu. Čína je Evropou dneška.“[9 ]
V souvislosti se „selháním ekonomického a sociálního systému“ měl Lee Kuan Yew na mysli práva „pozitivní“, nárokující pro jedince pomoc společnosti, jako jsou právo na práci nebo dokonce právo „na takovou životní úroveň, která by byla s to zajistit jeho zdraví a blahobyt i zdraví a blahobyt jeho rodiny, počítajíc v to zejména výživu, šatstvo, byt a lékařskou péči, jakož i nezbytná sociální opatření … “[10 ] Jeho hodnocení se zdá být korektní – v celém světě západních demokracií vidíme, že „sociální stát“ vznikající přemrštěným prosazováním těchto práv vede k hlubokému státnímu zadlužování a není hospodářsky udržitelný.
Sociální stát má navíc další, byť nechtěný, důsledek – vytváří čím dál větší skupiny lidí, kteří ztrácejí schopnost se sami o sebe postarat, jsou závislí na pomoci ostatních členů svých společností – ovšem neosobně prostřednictvím „státu“. Postupně tak přicházejí o svou lidskou důstojnost – přestože i na ni mají podle listin a zákonů práv právo … Životy chudších a slabších bývají rozvráceny, protože ztrácejí pocit odpovědnosti za vlastní život a za své rodiny, a očekávají či přímo vyžadují almužny od státu. Spokojenosti touto cestou přitom dosáhnout nemohou. Navíc se v jejich prostředí někdy vytváří podhoubí zločinu a nemocnými se tak stávají celé takto postižené společnosti. Posun od tradiční soucitné pomoci slabším, opírající se o úctu ke každému jedinci, k dnešnímu právu každého občana na pomoc společnosti je tedy velmi nešťastný.
Nárokování práv je problematické obecně, nejenom v případě pozitivních sociálních práv. Má za následek právě výše zmíněné potlačování povinnosti dodržovat mravní pravidla, a její nahrazení výše zmíněným kultem práv. Důvodů, proč je opírání pravidel vzájemného chování o práva nevhodné, je víc.
Předně, filosoficky je koncept práv druhotný, odvozený: člověk může mít právo jen na to, co je „správné“, co je v souladu se základním principem chování mezi lidmi, vzájemnou úctou. Lidská práva tedy, mají-li být ospravedlnitelná, musejí být v souladu i s tradičními mravními povinnostmi naší civilizace.
Požadavek správného chování, plně vyjádřený principem vzájemné úcty, je tedy prvotní. Přednostním pravidlem pro jednání vůči ostatním lidem by proto mělo být povědomí počínat si správně, a toto povědomí by mělo být jádrem výchovy, zejména v rodinách i ve školách. Tento přístup se nyní v našich společnostech více méně vytratil, lidé se neptají, jaké chování je správné. Namísto hledání správných odpovědí, správných řešení a jednání podle toho, co člověk uzná za správné, dostává přednost sebestředná užitečnost či výhodnost. I česká Ústava přirozený vztah mezi mravními povinnostmi člověka a jeho přirozenými právy obrací: podle čl. 4 Listiny mohou být povinnosti „ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“. Je to nešťastné obrácení, protože lidmi sepsané zákony, jak již řečeno, nikdy nemohou postihnout všechny mravní povinnosti, a naopak mohou otevírat prostor pro jednání nemravné, nebo je dokonce i nařizovat, jak jsme v historii opakovaně viděli.
Z principu vzájemné úcty, a tedy povinnosti chovat se vůči ostatním správně, vyplývá, že člověk může ve zdravé společnosti očekávat takové chování i od ostatních. Výsledkem je potom v takové zdravé společnosti atmosféra vzájemné důvěry, základní předpoklad úspěšného rozvoje a spokojeného života společnosti po všech jejích stránkách.
Ve společnosti, v níž panuje vzájemná důvěra, nevzniká potřeba vznášet nároky na ostatní. Vznášení nároků, formulace práv a jejich prosazování, to jsou vše symptomy vztahů nezdravých. Ve zdravých společenstvích všech druhů, od rodiny až po společenství národní či státní, působí vznášení nároků nevhodně a je psychologicky nežádoucí. Od člověka se spíše očekává, že bude důvěřovat, že se ostatní vůči němu budou chovat slušně, správně – jak se sluší a patří.
Jestliže tedy v polovině dvacátého století vznikla ve společnostech naší civilizace potřeba prosazovat práva v rozsahu Deklarace OSN, museli její autoři mít pocit, že tyto společnosti jsou hluboce nespravedlivé a nezbývá než se pustit do nesmlouvavého boje o lepší vzájemné chování. Druhou možností je ovšem i to, že autoři Deklarace v tehdejším levicovém rozpoložení západních společností bezděky podlehli mocenským cílům levice marxistické a její ideologie třídního boje, aniž by domysleli souvislosti a možné následky. V každém případě, počínaje schválením Deklarace se v západních demokratických společnostech začala stávat základem, od nějž jsou odvozována pravidla vzájemného chování, „lidská práva“, namísto tradičního prosazování vzájemné úcty, a tedy správného a mravného jednání.
Důraz na práva má další nežádoucí rozměr v tom, že přenáší nárok z člověka samotného na všechny ostatní kolem něj. Člověk pak přestává být pod přirozeným sebezáchovným tlakem dbát na správnost vlastního chování. Zajišťujeme-li ochranu práv, aniž bychom zároveň vyžadovali plnění povinností, vycházíme vstříc touhám člověka, tomu, co chce. Když vyžadujeme plnění povinností, říkáme člověku, co musí. Ochranou práv tedy člověka rozmazlujeme, vyžadováním plnění povinností jej vychováváme.
Ztráta povědomí, že se musím chovat správně, totiž s úctou ke svému okolí, oslabuje u lidí, kteří jsou v pokušení jednat špatně, zábrany proti takovému špatnému jednání. Prostředí již nevyžaduje mravnost, vzájemnou úctu, a tak se stává starostí poškozovaných, aby se bránili proti následkům špatných činů a zločinů, a případně nárokovali si u soudů nápravu. Není to starost viníků, i oni mají především práva a budou je u případných soudů důsledně prosazovat. Mravní povinnosti se z jejich povědomí vytratily a svědomí je většinou netrápí, protože nebylo výchovou vytvořeno.
Je trapnou ironií, že zajištění práv ustavených v zákonech pro jednotlivce vyžaduje vynucení, aby všichni ostatní dodržovali mravní povinnosti a chovali se k danému jednotlivci s úctou. I z tohoto pohledu vidíme potvrzení prvotnosti principu vzájemné úcty a povinnosti jednat správně. Tato podstata bývá při vzývání lidských práv zapomínána a lidé si ji většinou vůbec neuvědomují.
Právní pozitivisté říkají, že nelze říci, co je správné, kdežto k prosazování lidských práv máme zákony. Člověkem schválené zákony ale správnost svých ustanovení svým schválením nezaručují – to jsme se zřetelně naučili zkušenostmi se zákony komunistickými nebo nacistickými. Jediné možné potvrzení platnosti ustanovení o lidských právech je potvrzení filosofické, intuitivní, potvrzení, že prosazovat to které právo je správné. Správnost intuitivních nazření je posléze možné zpochybňovat, a lze ji potvrzovat nebo vyvracet zkušenostmi, a to ovšem i zkušenostmi přenášenými učením a tradicemi od našich předků. Ani právní pozitivisté se této skutečnosti nemohou vyhnout. I texty zákonů, a zejména listin práv, jsou plné konceptů, principů a pojmů, jako jsou „právo“, „svoboda“, „mravnost“, „pořádek“ či „blaho“, které jsou prvotní, a tedy pochopitelné a přijatelné jen filosoficky, intuitivně.
Smyslem určování pravidel vzájemného chování je zajistit, aby se lidé daného společenství k sobě chovali slušně, se vzájemnou úctou. Je proto samozřejmé, že psaná pravidla by měla být jasná, jednoduše formulovaná a snadno srozumitelná. Stanovit pravidlo, že se lidé mají k sobě chovat s úctou, je právě takové jednoduché a srozumitelné pravidlo. Jeho rozvedení do pravidel typu „Nezabiješ!“, „Nepokradeš!“, a ostatních pravidel starozákonního Desatera, je právě tak jednoduché a srozumitelné.
Pokusy ustanovit tato pravidla prostřednictvím práv nejsou ale zdaleka tak jednoduché a srozumitelné. Vezměme například pravidlo „Nepokradeš!“ V české Listině mu snad má odpovídat článek 11, který stanoví, že „každý má právo vlastnit majetek“. V dalších odstavcích článek 11 toto právo omezuje několika podmínkami, ale zákaz krást tu nenajdeme, Listina jej vůbec neobsahuje. Deklarace, závazná pro český právní řád podle článku 10 Ústavy, takové ustanovení přeci jen obsahuje, v ne zcela jednoznačné formulaci článku 17: „Nikdo nesmí být svévolně zbaven svého majetku.“ Máme ale zato, že běžný český občan si toto ustanovení nevyhledá, a máme i zato, že běžný zloděj se o tomto ustanovení Deklarace OSN nikdy nedozví. Zákaz krást lze najít v trestním zákonu, právní normě nižší úrovně, ovšem běžný občan jej tam také hledat nebude, protože stejně ví, že krást se nemá. Ví to již od malička – platí přeci prastaré tradiční přikázání „Nepokradeš!“
Právníci mohou namítnout, že je jedno, jsou-li pravidla vzájemného chování určována povinnostmi nebo právy, protože „každému právu odpovídá povinnost a naopak“. To by snad mohlo platit, kdyby práva vyjmenovávaná v Listinách práv byla formulována tak, aby přirozeným povinnostem vzájemné úcty nebo povinnostem starozákonního Desatera odpovídaly. Tak tomu ale není: ani v české Listině ani v Deklaraci OSN nenajdeme právo člověka, aby se k němu všichni ostatní lidé chovali s úctou.
Vyjmenovávání práv je vůbec ošidné. Listiny práv mívají mnoho článků a ty stanoví mnoho práv, často úzce vymezených. Čím úžeji je ale právo vymezeno, tím obtížnější je pro zákonodárce je vyjádřit, a tím nepřesnější bývají formulace. Zákonodárce si proto často pomáhá přenesením odpovědnosti na nižší normy: „podrobnosti stanoví zákon“. Zákony potom stejně postupují v duchu tradice a vyslovují povinnosti a zákazy.
Vyjmenování úzce vymezených práv s sebou při absenci ústavního stanovení povinností nese nebezpečí, že některé povinnosti zákony nepostihnou, a vzniknou mezery, které lze využít pro škodlivou činnost. Poškozený přitom musí prokázat, že viník porušil zákon, a to bude dovozovat jen nesnadno, i v případě že najde v Listině právo, které mu bylo porušeno, a ani to při úzkém vymezování práv není vždy jisté. Viníkům navíc pomáhá pochybné ustanovení čl. 2 Ústavy i čl. 2 Listiny určující, že „každý občan může činit, co není zákonem zakázáno“.
Odstupující předsedkyně Nejvyššího soudu ČR si v rozhovoru pro Lidové noviny posteskla, že nejvíce ji trápí, jak mnoho rozsudků je v České republice nespravedlivých. Důvodem jistě není pouze absence povinnosti vzájemné úcty v Ústavě a opírání pravidel vzájemného chování o práva – podílejí se na tom nepochybně i chyby policie, státních zastupitelství a korupce. Oslabení povědomí o povinnostech občanů a posílení jejich práv ale vymáhání spravedlnosti určitě nepomáhá.
Oběti některých zločinů musejí při tomto uspořádání u soudu prokazovat, že byla porušena jejich práva. To ovšem může být složité, právní zastoupení je nákladné, a tak to mnozí postižení ani nezkoušejí. I když to zkusí, dosáhnout nápravy se jim často nepodaří, protože prokázat porušení ústavně chráněného práva je obtížné. Zločinci také často mívají dobré právníky, kteří umějí kličkovat mezi paragrafy. Práva obětí zločinů jsou tak v praxi často chráněna hůře než práva zločinců. Výsledkem potom je na jedné straně, že narůstá nespokojenost ve společnosti, lidé říkají, práva se nedovoláš, a na druhé straně, že narůstá zločinnost.
Nezakotvení zajištění spravedlnosti je vážnou vadou české Ústavy. Chybná snaha zajišťovat správné vzájemné chování prostřednictvím vyjmenovaných lidských práv při mlčení o spravedlnosti samotné napomáhá rozkladu společností západní civilizace.
Hluboká občanská pasivita v demokratických zemích ba měla být varovná. Přes desítky vyjmenovaných práv nenacházejí občané v našem „politickém systému“ (čl. 5 Ústavy) možnost aktivně usilovat o využití svého práva „podílet se na správě veřejných věcí“ (čl. 21 Listiny). Od chvíle, kdy občané vhodí do volebních uren své hlasovací lístky, jsou od veřejné správy účinně odříznuti.
Lze si jen představovat, byli-li by občané aktivnější, kdyby Ústava například nařizovala zastupitelům a institucím veřejné správy povinnost usilovat ve veškeré své veřejné práci o vytváření příležitostí pro všechny občany ke smysluplné účasti na veřejné službě, v komunikaci se svými zastupiteli a ve veřejných debatách.
Nedostatečnost ústavních záruk slušného chování prostřednictvím práv nejlépe ukazují příklady.
Jedním ze základních principů demokracie je odpovědnost samotných občanů za veřejnou správu. Ústava by naplnění tohoto principu mohla jednoduše zajistit ustanovením nařizujícím zastupitelům, zastupitelským sborům a institucím veřejné správy přijmout opatření, která by občanům jejich odpovědnost za veřejnou správu naplňovat umožnila. Česká Ústava ale namísto toho vyslovuje v Listině práv a svobod, v článku 21, odst. 1, toto právo: „Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.“ V odstavci 3 téhož článku dále stanoví, že „podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon“. Ústava tak občany od jejich veřejné správy účinně odděluje. Zužuje účast občanů na účast ve volbách, kde již „zákon“ zajišťuje přednostní postavení politických stran a neprůhledných bohatých mocenských skupin.
Vidíme zde několik úskalí snahy určovat pravidla chování mezi občany a státem prostřednictvím práv. Již formulace záruky práva je obtížnější než formulace příslušné povinnosti. Navíc podmínky, které podle Ústavy pro uplatnění práva stanoví zákon, již stejně musejí mít podobu vyslovení různých povinností. Nevhodná ústavní konstrukce veřejné správy může vytvářet prostor pro špatné a nedemokratické úpravy veřejné správy v obou případech – při určování pravidel prostřednictvím povinností i prostřednictvím práv. I při poctivém úsilí si ale lze těžko představit zformulované právo, které by mělo srovnatelnou platnost jako výše uvedená povinnost přijmout opatření umožňující občanům naplňovat odpovědnost za jejich veřejnou správu.
Příkladem z oblasti soukromého práva je ochrana majetku. Čl. 11 Listiny stanoví, že „každý má právo na majetek“. To je vše, nikde v Ústavě ani v Listině nenajdeme, že majetek nesmí být ukraden. K tomu se musíme obrátit na další zákony, které ale například nedokázaly zabránit rozsáhlým majetkovým podvodům při privatizacích minulých 25 let.
V českém právním řádu máme i kuriózní zákon, podle nějž majitelem nemovitosti je ten, na nějž je nemovitost zapsána v katastru, bez ohledu na to, jakým způsobem jej nabyl a jakou cestou bylo zápisu do katastru dosaženo. Katastrální úřad nemá povinnost se ujistit, nejsou-li smlouvy o převodech nemovitostí, které zapisuje, padělky. Zloději po zaregistrování převodu nemovitosti tuto nemovitost v krátkém čase několikrát znovu převedou, a původní vlastník prakticky nemá naději získat nemovitost zpět.
Takto chráněné právo na majetek je bezcenné, a nemůže nahradit ústavně chráněný zákaz krást.
Největším ohrožením demokracie je korupce: zneužití svěřené pravomoci, jehož cílem je něčí neoprávněný prospěch. K základním principům demokracie proto patří nutnost korupci předcházet, a kde se nepodaří jí předcházet, důsledně ji potírat.
Konečným prospěchem je při korupci zpravidla bohatství. Nejjednodušším druhem korupce je úplatek – peníze vyplacené za službu, kterou pracovník veřejné správy neoprávněně poskytne při zneužití svých pravomocí. Mezi cíle korupce ale patří i zajišťování nástrojů, které neoprávněný prospěch umožňují. Tyto nástroje mají z převážné části povahu moci.
V soukromé oblasti nabývá korupce forem jednodušších, například poskytnutí zakázky nebo zaměstnání spřízněné osobě nebo firmě vedoucím pracovníkem nějaké soukromé firmy nebo organizace.
Voleným zastupitelům nebo jiným pracovníkům veřejné správy svěřují občané pravomoci a prostředky pro výkon veřejné správy. Jsou-li zkorumpovaní, může docházet k vytváření celých vlivových sítí, v jejichž rámci veřejní činitelé dlouhodobě spolupracují s majiteli soukromých firem, agenty různých organisací, domácích i zahraničních, nebo obecně s osobami pracujícími pro nějaký vnější zájem. V nejhorším případě mohou takové vlivové sítě být vytvářeny a placeny vládami cizích mocností, které se touto cestou pokoušejí si zajistit dlouhodobý vliv na politiku nebo hospodářství v napadené zemi. Agenti takové mocnosti se mohou snažit pronikat do institucí veřejné správy, hospodářských subjektů, médií, vzdělávacího systému, všude, kde mohou svým působením získat použitelný vliv. V Česku musíme počítat s existencí takových cizích vlivových sítí zejména se strany Ruska, jak nás opakovaně ve svých výročních zprávách varuje česká kontrarozvědka BIS, dost možná se strany Číny, a případně i dalších mocností.
Významným a závažným druhem korupce je zneužívání veřejných pravomocí předními politiky a úředníky ke schvalování zákonů a vytváření služeb, které zvýhodňují vybrané skupiny obyvatelstva, s cílem získat jejich volební hlasy. Tyto korupční postupy bývají ve své podstatě primitivní, jako například daňová opatření ve prospěch bohatých či chudých, nebo různá přilepšení pro voliče. Taková přilepšení mohou někdy zdánlivě přinášet prospěch všem nebo většině, jako tomu například bylo se zrušením poplatků u lékaře. Taková jednoduchá opatření jsou někdy škodlivá na první pohled, ale téměř vždy jsou nebezpečná, protože rozdělují společnost a vedou ke konfliktům.
Korupce veřejné správy poskytuje prospěch několika jedincům, nebo dokonce cizí mocnosti, na úkor většiny obyvatelstva země. Je tedy zřejmé, že korupce je proti zájmům většiny společnosti.
Je také zřejmé, že korupce je se strany pachatelů vyjádřením neúcty až pohrdání spoluobčany, na jejichž úkor je prováděna. Je tedy také porušením základních všeobecných mravních pravidel.
Naroste-li korupce významně, dochází jejím působením také k výrazným rozdílům v bohatství mezi těmi, kdo se na korupci účastní, a ostatními občany země. To je nesprávné, nespravedlivé, a je to i nápadné – vede to ve společnosti k nespokojenosti. Může to také vést se strany mocných k pokusům umlčovat kritické hlasy, omezovat svobodu projevu a posunovat veřejnou správu směrem k diktatuře.
Korupce je tedy výrazným ohrožením společnosti – ohrožením svobody a spokojenosti většiny občanů. Zároveň je omezováním a ohrožením demokracie jako způsobu veřejné správy, který vytvářejí občané a nesou za něj odpovědnost. Shrneme-li, v demokracii, a stejně ovšem i v jakémkoli jiném druhu veřejné správy, je korupce nepřípustná.
Předcházení korupci musí být součástí veškeré činnosti demokratické veřejné služby, protože na něm přímo závisí samotné trvání demokracie. Pro ochranu proti korupci existují silné nástroje preventivní. Jsou to nástroje, které nazýváme „občanské nástroje demokracie“ (zde viz Oddíl III). Pokud by byly v plnosti uplatněny, dostupnost všech informací o činnosti veřejné správy pro všechny občany, povinnost zastupitelstev nechat všechna rozhodnutí projít veřejnou debatou a občanská kontrola by společně měly ohromnou protikorupční působnost. I ostatní základní občanské nástroje demokracie – občanská aktivita, vzdělání o demokracii a volba zastupitelů, kterým občané mohou důvěřovat – by při přiměřeném zavedení působily preventivně proti korupci.
Plná dostupnost informací a veřejná debata o krocích veřejné správy uskutečňovaná povinně před přijetím rozhodnutí, spolu s povinností respektovat výsledky veřejné debaty, by samy o sobě korupci prakticky vyloučily. Korupční projekty většinou vyžadují utajení, jen výjimečně je veřejnost možné ošálit a uskutečnit korupční projekt plně na očích občanů a médií. Zejména u významnějších projektů a úkolů veřejné správy je prakticky vyloučené, že by v průběhu veřejné debaty nikdo neupozornil na případnou korupční povahu projektu. Od té chvíle by bylo velmi obtížné projekt prosadit – a to dokonce i při současném uspořádání veřejné správy.
V případech, kdy se nepodaří korupci předejít, musí demokracie mít nástroje, jak korupci odhalit a potrestat. I vytvoření takových nástrojů je v demokracii odpovědností občanů. Občané proto musejí vytvořit účinný kontrolní systém, nebo dohlédnout, aby takový systém vytvořili jejich zastupitelé. Tresty za prokázanou korupci by měly být přiměřeně přísné. Přistižený zastupitel nebo úředník by nepochybně měl být na delší dobu vyloučen z práce ve veřejné správě, kde by základními požadavky měly být poctivost a hospodárnost.
Korupce se dnes v Česku objevuje na všech úrovních, od obcí po celostátní úroveň, od prostých úplatků po organizované sítě ovlivňované ze zahraničí. Novináři odhalují nové a nové případy takřka denně. Bezpečnostní informační služba země BIS každoročně upozorňuje na korupční ohrožení, včetně jeho ruského a dalších zahraničních rozměrů. Politické strany před volbami slibují, že proti korupci zasáhnou – ale skutek utek'.
Korupční sítě se u nás vytvářely již od počátků privatizace v 90. letech. Některé z těchto sítí zřejmě působí dodnes, některé zanikly, a vytvářejí se nové. Podle odhalovaných případů vidíme, že jsou v nich často zapojeni prominenti dřívějšího komunistického režimu, důstojníci a agenti StB, ale i lidé mladí, kteří dospívali po roce 1989, a to zejména v korupčních sítích s ruským napojením, u nichž musíme předpokládat vazby na rozsáhlé agenturní sítě ruských tajných služeb.
Poctivost, ani rozumná organisace veřejné správy v jakémkoli smyslu, nebyla po roce 1989 cílem předních českých politiků, s výjimkou snad Václava Havla a několika málo dalších jednotlivců. Mezi cíle současných českých politiků patří především moc a udržení moci. To samo o sobě je ovšem již zneužití pravomocí svěřených politikům ve volbách občany.
Občanské nástroje demokracie jsou v Česku rozvinuty málo, především proto, že ani nejsou řádně ustaveny: Zákon o svobodném přístupu k informacím o činnosti veřejné správy je bezzubý. Politici ani úředníci informace o své činnosti zveřejňovat nemusejí, jen když si je nějaký aktivní občan vyžádá – to ovšem většinou bývá již pozdě, korupční čin byl již úspěšně spáchán a jen velmi zřídka je potom vyšetřován. Předběžná veřejná debata se v Česku o úkolech veřejné správy je vedena jen ve velmi vzácných, velmi viditelných případech. Občanská kontrola činnosti veřejné správy je minimální, na vyšších úrovních veřejné správy prakticky neexistuje. Občané si většinou nejsou vědomi, že v demokracii je veřejná správa jejich, že za ni nesou odpovědnost, a že jejich zastupitelé jsou jejich zaměstnanci, a ne jejich vládci.
Česká společnost se může takovéto systémové korupce zbavit teprve tehdy, až si její významná část uvědomí podstatu demokracie, rozhodne se jednat poctivě a vybere pro svou veřejnou správu zastupitele a úředníky poctivé. Vzorem, který ukazuje, že takový cíl není nemožný ani naivní, nám může být vybudování Sokola v 19. století. Jeho cílem byla tehdy tělesná zdatnost, ale se zásadou „v zdravém těle zdravý duch“, zahrnující zejména i mravní výchovu.
Třetí okruh principů demokracie se vztahuje k předmětu demokratické správy veřejných věcí. Tím je, celkem jednoduše, zajišťování veřejných služeb. Odpovědnost nesou v demokracii sami občané, proto zároveň musí platit, že občané si při zajišťování veřejných služeb uchovávají nejvyšší možnou míru rozhodování ve svých rukou.
Předmětem demokracie je veřejná služba, a odpovědnost za její zajišťování nesou občané.
Občané dnešního světa chápou jako samozřejmost, že demokratické veřejné správy zajišťují veřejné služby. Víceméně neznámá jim ale je představa, že by za to měli sami nést odpovědnost.
Neúčast občanů v procesu organisace a zajišťování veřejné služby je zásadním zdrojem nedostatků dnešních modelů demokracie. V těchto modelech občané volí zastupitelstva, ale poté přenechávají veškerou odpovědnost svým voleným zástupcům, a dokonce jim ústavními ustanoveními dávají moc rozhodovat o veřejné správě. Ústavní rámec od občanů nic víc nežádá, a dokonce jim mimo volby ani žádný prostor pro občanskou veřejnou aktivitu nevytváří. Ústavy demokratických zemí občanům nedávají ani žádnou kontrolní působnost. Nenajdeme v nich o mnoho víc než petiční právo. Volení zástupci mají potom velikou volnost jednání, což vytváří podmínky pro korupční pokušení. Kvalita jejich veřejné služby potom odpovídá kromě jejich osobních znalostí a schopností také zejména jejich mravní úrovni.
Možnost demokracie vzniká ve chvíli, kdy z nějakého důvodu skončí působení vládce. V tuto chvíli ve společnosti není nikdo jiný než sami občané, kdo by mohl být odpovědný za následující vývoj a zejména za příští podobu veřejné správy.
Pokud občané chvíli bezvládí nevyužijí k ustavení demokracie, brzy se objeví nový vládce, s nímž budou nejspíše opět nespokojeni. Jsou-li ale občané připraveni, mají možnost zavést demokracii, a mohou se pokusit udělat to dobře. Předpoklady pro úspěšné zavedení demokracie jsou jednak dobrý koncept demokracie, podle nějž budou postupovat, a jednak ustavení působnosti občanských nástrojů demokracie. Hlavními občanskými nástroji demokracie jsou
Všem těmto nástrojům věnujeme samostatný prostor v oddílu III o občanských nástrojích demokracie.
Každá činnost veřejné správy, kterou si občané mohou přát, má povahu služby. Jsou to služby, které si občané nemohou zajistit sami, ale na daném stupni vývoje společnosti si je přejí mít zajištěny. Přejí si mít cesty, školy, nemocnice, soudy, vodovody, elektřinu, a v dnešní době mnohé další. Souhrnně je možno označit je jako společenskou infrastrukturu. Jsou to služby, na jejichž zajišťování jsou ochotni přispět vlastními penězi a prací, ale jako dobří hospodáři si přejí, aby byly zajišťovány na dobré úrovni, hospodárně a spravedlivě. V žádném případě si nepřejí, aby jejich prostředky veřejná služba plýtvala – zajišťovala služby zbytečně nákladně nebo si dokonce vymýšlela služby, u nichž není jisté, že je občané potřebují. Rozhodnutí o činnosti veřejné služby musejí v demokracii být posvěcena procesem demokratického rozhodování s využitím veřejné debaty a neomezenou možností účasti občanů ve veřejné debatě, a nesmějí být korupční.
Veřejná správa zajišťuje veřejné služby i v diktatuře, ale přitom navíc a přednostně zajišťuje trvání diktatury. Podobným jevem trpí i současné modely demokracie. Mocní v těchto modelech vládnou a, jako v diktatuře, vyhledávají možnosti, jak zajistit trvání své vlády – například infiltrací politických stran nebo dokonce vytvářením sobě sloužících politických stran, všemožnými důmyslnými úpravami volebních zákonů či pravidel pro tok informací o činnosti veřejné správy, taktickými postupy vyřazujícími občany z účasti na veřejné správě a udržujícími je v pasivitě, promyšlenými, ale neplněnými předvolebními sliby a celou řadou dalších manipulativních metod. Skutečně demokratická veřejná služba nesmí žádné z těchto úskoků, sloužících trvání a rozšiřování vlivu mocných, připustit.
Rozeznáváme sedm základních okruhů veřejných služeb, které by demokratická veřejná správa měla zajišťovat. Pět z nich jsou služby nezbytné, bez nichž demokratická veřejná služba není možná:
I zbývající dva okruhy obsahují služby, bez nichž si dnes dobrou veřejnou správu neumíme představit:
Je při tom nutné mít na zřeteli, že rozhodnutí, které služby bude veřejná správa zajišťovat, náleží občanům, kteří by je měli činit ve zmíněném procesu demokratického rozhodování veřejnou debatou. Touto cestou by svým zastupitelům a dalším zaměstnancům a dodavatelům měli zadávat svou „občanskou zakázku“.
Jistě přitom platí, že demokratická veřejná služba musí při veškeré své činnosti respektovat základní principy demokracie: musí dbát, aby občanům byla zajištěna svoboda pro jejich osobní život ve spravedlivém společenském prostředí, a musí dbát na udržování vzájemné úcty jak ve svém vztahu k občanům, tak i obecně ve vztazích mezi občany samotnými. Veřejná služba musí být zcela transparentní, měla by pracovat kvalitně, hospodárně, bez korupce. Určitě by také měla pracovat bez ideologických hrátek vedoucích k rušení projektů politických protivníků po dalších volbách, jak to známe v současných modelech demokracie.
Každá demokratická veřejná služba musí pro zajišťování veřejných služeb vytvářet různé instituce – školy, nemocnice, policii, soudy, a podobně. Pro každou demokratickou veřejnou službu ale bude moudré podrobit v rámci veřejných debat všechny instituce důkladné prověrce, nakolik jsou opravdu potřebné, a jak mají být rozsáhlé. Pochybnost o své užitečnosti pro demokracii vzbuzují například dnešní ministerstva a podobné stálé instituce, které často poskytují podhoubí pro korupci. Pro vypracovávání návrhů řešení mnoha úkolů veřejné služby může být výhodnější jednorázově najímat pracovní skupiny špičkových odborníků. Nelze proto vyloučit, že množství a rozsah stálých institucí využívaných pro veřejnou službu bude pro demokracii vhodné výrazně omezit, samozřejmě při zachování jejich cenných zkušeností, často dlouhodobě vytvářených.
Veřejná služba, kterou si občané v demokracii vytvářejí, musí být prováděna prostřednictvím různých institucí. I první moderní ústava, americká, zřídila pro výkon veřejné správy základní instituce, a vytvořila tím právní osobu „stát“. Základními americkými institucemi se podle této ústavy staly instituce zákonodárné – dvě komory Kongresu, výkonné – president a výkonné úřady nazvané „departments“, odpovídající našim dnešním ministerstvům, a soudní – Nejvyšší soud a další soudy, jejichž ustavení bylo svěřeno Kongresu.
Americká volba základních institucí – zákonodárných, výkonných a soudních – byla později převzata i do ústav dalších demokratických zemí. Je to ovšem volba, která jen upravuje dřívější monarchické vzory. I monarchie měly vlády, zákonodárné sněmy a soudy. Monarcha vládl a měl rozhodující výkonnou moc – nyní v Americe vládla vláda volená občany. I v monarchiích si šlechta a později i jiní významnější občané na monarchovi postupně vybojovávali různá privilegia, která byla ukládána do zákonů, a již od středověku byly ustavovány stavovské sněmy, které získávaly některé „zákonodárné“ pravomoci. Podle nové americké ústavy byly podobné zákonodárné sbory voleny všemi občany.
Správní instituce vycházející z monarchických vzorů ale pro demokracii nepostačují. Demokracie potřebuje vytvoření institucí, které budou odpovídat jejím vlastním principům, a mezi nimi především rozhodující úloze občanů. Koncept vlády musí být v demokracii nahrazen konceptem veřejné služby.
Jediným přímým nástrojem, s jehož pomocí mohou občané nějaké instituce zřizovat, jsou volby. Instituce, od nichž si občané přejí, aby pro ně zajišťovaly veřejné služby, musejí tedy občané vytvořit s pomocí voleb. Veřejné služby mohou ovšem občané zajišťovat pouze zastupitelsky, a prvním krokem, který proto občané musejí udělat, je zvolit si zastupitelstva, která zajišťováním veřejných služeb pověří. Nazveme je zastupitelstvy výkonnými.
Hned druhým krokem musí být opatření zabraňující korupci. Tak uvažovali i američtí Otcové zakladatelé. Nástrojem proti korupci, který tehdy zvolili, mělo být úplné oddělení základních pravomocí („magistracies“), které tehdy považovali za klíčové – pravomocí výkonných, zákonodárných a soudních. V Ústavě, kterou nakonec v roce 1787 schválili, ani oni ale toto madisonovské pravidlo nedodrželi, a Ústavou oddělili pouze pravomoci výkonné a zákonodárné. Zřízení soudů ponechali v rukou zákonodárců. Navíc z Madisonových správních pravomocí již v této Ústavě udělali „moci“, ještě hlouběji tím navazujíce na monarchické vzory. Evropské a další pozdější demokracie se většinou oddělováním pravomocí již moc neobtěžovaly – vládu v nich jednoduše jmenuje zvolený parlament. Z Madisonovského protikorupčního principu oddělení správních pravomocí („magistracies“) tak mnoho nezbývá.
Skutečnou protikorupční účinnost může mít pouze vzájemné vyvažování pravomocí vztahujících se k téže činnosti. Přidělí-li vláda velkou zakázku špatné firmě v souladu s právním řádem, nemá ani parlament ani soud možnost takové korupční rozhodnutí vyvážit. Rozhodne-li soudce nespravedlivě v souladu s právním řádem, je to podobné. A případy, kdy dojde k nespravedlnosti tohoto druhu, jsou časté. Takováto částečná disjunkce předmětu činnosti zákonodárných, výkonných a soudních institucí ukazuje, že vzájemnou kontrolu institucí demokratické veřejné služby bude nutno navrhnout jinak.
Občané vytvářející demokracii musejí tedy hledat nové cesty, jak zabránit korupci – zneužívání svěřených pravomocí ve zvolených výkonných zastupitelstvech a obecně ve veřejné správě. Svěřit protikorupční kontrolu činnosti zastupitelstev samotným zastupitelstvům, jako to činí například současná česká Ústava, a zřejmě i většina ostatních demokratických ústav, to je jako když stavbyvedoucí hned po ránu odejde ze stavby do hospody. Občané musejí pro protikorupční kontrolu vytvořit další instituce, úplně oddělené od výkonných zastupitelstev a na nich zcela nezávislé. Mají k tomu onen jediný nástroj, volby, musejí tedy vytvořit volený systém dalších zastupitelstev, souběžných se zastupitelstvy výkonnými, která pověří kontrolou. Těm potom budou muset dát kontrolní pravomoci. Budeme je nazývat zastupitelstvy kontrolními.
V procesu zajišťování veřejných služeb budou zastupitelstva na všech správních úrovních muset určovat úkoly, které budou plnit, hledat řešení těchto úkolů, a rozhodovat, jak budou řešeny. Nástrojem demokratického rozhodování je přitom veřejná debata, kterou musejí zprostředkovávat sdělovací prostředky, média. Pro plnění úkolů veřejné služby budou média muset pro všechny občany, nestranně a úplně, zprostředkovávat informace o činnosti veřejné služby, zprostředkovávat zadání jejích úkolů, návrhy řešení těchto úkolů, vyhledávat nové podněty a návrhy pro ta řešení, podílet se na hledání nejvhodnějších řešení, samostatně posuzovat návrhy řešení, hodnotit přijatá řešení, sledovat, jak jsou přijatá řešení uplatňována a jak jsou úspěšná, podávat o tom informace, a vykonávat další související činnosti. Média přitom budou muset být nestranná a nezanedbávat nic podstatného.
Takovou práci nemohou občané svěřit médiím soukromým a nemohou ji svěřit ani médiím, která by zřizovala výkonná či kontrolní zastupitelstva. I práce médií musí být zcela nezávislá, aby občané mohli mít co největší důvěru, že žádné informace nebudou zastupiteli ani úředníky zatajeny, a rozhodování o veřejné službě bude probíhat co nejspolehlivěji. Proto považujeme pro demokracii za nezbytné, aby si občané zřídili ještě jeden souběžný nezávislý zastupitelský systém institucí, zastupitelstva mediální, a pověřili jej, s odpovídajícími pravomocemi, organizací občanských médií. Tato média by měla zajišťovat úplný tok informací o činnosti veřejné služby přístupného pro všechny občany, vedení veřejných debat, a v těchto souvislostech i přispívat ke vzdělávání o demokracii.
Touto cestou nabude demokracie tři po madisonovsku oddělené systémy institucí veřejné služby, pověřené třemi nezávislými soubory správních pravomocí, všechny ale s odpovědností za celý souhrn veřejné služby. Bude to jiná trojice správních pravomocí než ta, k níž se dopracovali političtí myslitelé období před založením Spojených států. Bude to trojice správních pravomocí informovaná nedostatky a vadami všech moderních demokracií, které od té doby vznikly.
Uvedené tři systémy volených zastupitelstev – výkonných, kontrolních a mediálních – by vytvořily základní kostru institucí demokratické veřejné služby, demokratický stát. Pro výkon veřejné služby budou tato zastupitelstva, při vzájemné účinné kontrole, zřizovat další instituce a pověřovat je plněním jednotlivých úkolů veřejné služby, jako jsou například školy, ústřední banka, policie, armáda, nemocnice, a mnoho dalších institucí, z nichž většinu dobře známe.
Systém demokratických institucí musí být vytvořen, pokud možno jednoduše a nenákladně, aby i jejich kontrola mohla být jednoduchá. Složité konstrukce jsou korupčně zneužitelné. Je pravděpodobné, že veřejná debata posléze povede i k rušení některých dnes existujících institucí – a je zároveň ovšem i možné, že naopak povede k vytváření institucí nových. Může se například ukázat, že nevhodné jsou pro demokratické rozhodování zkostnatělé struktury dnešních ministerstev, jak již bylo řečeno výše.
Některé instituce mohou naopak pro svou účinnost potřebovat větší trvalost, než jim poskytuje dnešní systém střídajících se vlád s často opačnými ideologickými cíli, zaměřenými spíše na úspěch v příštích volbách než na poctivou veřejnou službu. V takových institucích bude potom moudré uvažovat o zajištění odbornosti zaměstnávaných pracovníků, vytváření prostředí tvůrčí svobody a motivující atmosféry, podněcování soutěživosti a dávání prostoru pro využívání podnětů z konkurence – včetně meziresortních a zahraničních, vyhýbání se centralismu, hierarchickým uspořádáním, střetům zájmů, působení libovůle politiků a nadřízených, či využívání nejmodernějších technologií.
Všechny instituce demokratické veřejné služby přitom musejí při své činnosti dbát, aby neporušovaly žádný ze základních principů demokracie. Vytváření demokracie se tak může stát poutavým tvořivým procesem, na němž se může účastnit široké spektrum občanů, kteří mají zájem s dobrými úmysly demokratické veřejné službě přispět.
Základní principy, které jsme probrali v předchozích kapitolách, by demokracie měly uložit do základů svého právního řádu, a to v dnešních podmínkách znamená do ústavy, jejíž ustanovení bývají chráněna proti unáhleným změnám a mívají tak větší trvalost než běžné zákony.
Demokratická ústava by tedy měla obsahovat ustanovení, která pro občany společenství zajišťují vzájemnou úctu, a to jak v jejich vzájemném styku, tak v jejich vztazích s institucemi veřejné služby, dále společnou odpovědnost občanů za rozhodování o činnosti veřejné služby, spravedlnost a přiměřenou míru svobody.
Kromě základních principů vzájemného chování by demokratická ústava měla určovat také předmět činnosti veřejné správy, totiž zajišťování veřejných služeb, a zakládat nejdůležitější instituce, které by pro občany veřejné služby zajišťovaly, tedy demokratický stát.
Shrneme-li, demokratická ústava by měla obsahovat část filosofickou – vymezení základních principů vzájemného chování ve společnosti, a část praktickou – určení předmětu činnosti veřejné správy a ustavení nejdůležitějších správních institucí pro její zajištění, se zvláštním důrazem na vytvoření nástrojů pro předcházení, a případně potlačení, korupce.
Úvahy předcházejících kapitol ukazují, jak málo domyšlený je koncept demokracie. To se odráží i na podobě české Ústavy a jejích nedostatcích, z nichž některé jsou zásadní.
Česká Ústava byla vytvořena na velmi jednoduchém půdorysu americké Ústavy z roku 1787 – založila některé instituce veřejné správy, a tím subjekt nazývaný stát, a k tomu jako nedílnou součást připojila Listinu základních práv a svobod. Je opravdu s podivem, že za více než 200 let nedošlo k novému hlubšímu promyšlení smyslu tohoto základního konceptu demokratického státu. Určitým novátorským pokusem bylo sestavení Ústavy Evropské unie, která ale nakonec nebyla schválena. Ani tento návrh ústavy ale nezakotvoval základní principy demokracie rozebírané v předchozích kapitolách. Do jisté míry pokrýval jen předmět činnosti institucí veřejné správy.
Česká Ústava tedy při své jednoduchosti nezakotvuje základní principy demokracie a ponechává jejich případné uzákonění nestálým zákonodárným sborům, zpravidla podléhajícím vlivu mocenských skupin, které se střídají u moci. Tyto principy ale silnější ústavní zajištění zasluhují a jeho absence demokratickou veřejnou správu výrazně oslabuje.
Za největší vady Ústavy považujeme, že
Vedle těchto zásadních vad obsahuje dnešní česká Ústava i další nedostatky.
Každé lidské společenství musí mít řád, určující základní pravidla vzájemného chování, jednotná pro celé společenství. Takový řád měly již všechny historicky známé starověké společnosti: dochoval se zákoník babylónského panovníka Chammurapiho starý téměř čtyři tisíce let, Židé měli nejdříve Starý zákon a později přispěli naší mediteránní civilisaci Novým zákonem křesťanství, staří Řekové sepisovali pro své městské státy řád obce, „politeiá“, a konečně Římané vytvořili moderní právní řád. Z celého tohoto dědictví se vytvořila i tradice pravidel vzájemného chování v naší civilisaci, jejímž jádrem se stala mravní „přikázání“ starozákonního Desatera. Tato přikázání vyjadřují různé aspekty úcty k druhému člověku nebo k duchovní jsoucnosti, a můžeme tedy říci, že ve vzájemném chování mezi lidmi je tradicí naší civilizace vzájemná úcta.
Ironií vývoje naší civilizace je, že američtí zakladatelé jejího nejnovějšího způsobu správy veřejných věcí, demokracie, opomenuli povinnost vzájemné úcty do jejích základů vložit, přestože sami byli společenstvím přísné protestantské mravnosti. Namísto toho opřeli pravidla vzájemného chování o druhotný koncept „lidských práv“. Práva vyjmenovaná v prvních deseti dodatcích americké Ústavy, schválených jako „Bill of Rights“ (Zákon práv), jsou ovšem pouze práva občanů vůči institucím veřejné správy, vůči vládě. Dnes, počínaje schválením Všeobecné deklarace lidských práv OSN, se charty lidských práv rozrostly o celou řadu „práv“, která lidem umožňují požadovat pomoc i od spoluobčanům – jako práv na práci, zdravotní péči, nebo dokonce i na blahobyt (welfare).
Jak řečeno, vzájemná úcta je v naší civilizaci ústředním principem pravidel vzájemného chování. V české Ústavě ale stanovení povinnosti vzájemné úcty chybí. Místo stanovení tradiční povinnosti vzájemné úcty zvolili tvůrci české Ústavy nešikovnou okliku přes vyjmenování lidských práv, k níž jsme stejně vázáni přihlášením se ke Všeobecné deklaraci lidských práv OSN.
V české Ústavě není nikde ustanoveno, že občané nesmějí porušovat pravidla vzájemného chování. Naopak je tu opakovaně zdůrazněno, že smějí činit vše, co není zákonem, tedy nižší právní normou, zakázáno, a nikdo „nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“ (čl. 2 Ústavy i čl. 2 Listiny, dále čl. 39 Listiny … ). Žádná soustava zákonů ale nemůže vyjmenovat veškeré nesprávné chování, a Ústava tedy tímto ustanovením nejen odkazuje na nižší právní normu, ale navíc zaručuje beztrestnost nesprávného chování, které se nepodaří výslovně vyjmenovat v zákonech. Takové situace se přitom objevují často. Občané se opakovaně stávají obětmi nesprávného nebo i zlého jednání, proti němuž nemají dovolání, a nemají možnost dosáhnout náhrady škod takovým chováním způsobených.
Tento nedostatek by pro případy nesprávného chování mezi občany byl jednoduše napraven zakotvením povinnosti vzájemné úcty v Ústavě. Je to povinnost u nás dobře a všeobecně známá, ale protože chybí v právním řádu, jedinci, kteří ji porušují, mohou jednat s pocitem, že se neproviňují. Jakmile by se v právním řádu objevila, brzy by byla podpořena i judikaturou, a bezohlednému jednání by tím byla postavena významná hráz. Ústavní zakotvení vzájemné úcty přitom nijak nevylučuje vyjmenovávání jednotlivých zákazů či práv v dalším zákonodárství.
Korupce, podle naší definice zneužití občany svěřených pravomocí v něčí neoprávněný prospěch, je pro demokracii největším nebezpečím. Proto je nutné uložit základní prvky ochrany proti korupci do ústavy, aby byly lépe zajištěny. Česká Ústava ale žádná protikorupční ustanovení neobsahuje! Nejsou tu zakotveny ani občanské nástroje demokracie (viz Oddíl III), které by měly obrovskou preventivní protikorupční působnost, ani účinné protikorupční instituce. Neobsahuje ani protikorupční oddělení základních institucí, které jako protikorupční ochranu určili tvůrci americké Ústavy, protože prakticky všechny pravomoci (v jazyce české Ústavy „moci“) vkládá do rukou Poslanecké sněmovny.
Základní instituce ustavené českou Ústavou jsou zákonodárné, výkonné a soudní podle vzoru americké Ústavy, ale na rozdíl od svého amerického vzoru nejsou patřičně oddělené. Jak jsme ale již ukázali v kapitolách II.4 a II.6, i kdyby byly zakládány zcela odděleně, nemohou mít navzájem potřebnou protikorupční kontrolní působnost, protože předměty jejich pravomocí se nekryjí.
Vzájemné oddělení, nezávislost, kontrola a vyvažování ústavou zakládaných institucí, tedy základu „státu“, je ale dobrá myšlenka, a považujeme také za vhodné ji v ústavním uspořádání využít. Jen bude zapotřebí, aby takto ustavované základní instituce pokrývaly stejný předmět odpovědnosti, a to celou oblast demokratické veřejné služby, jak navrhujeme v kapitole II.6. Trojicí navzájem nezávislých institucí by podle tohoto návrhu měly být soustavy občany volených institucí výkonných, kontrolních a mediálních. Jen tak může být vzájemná kontrola a vyvažování těchto institucí opravdu účinné.
Ústavní zakotvení si zaslouží i občanské nástroje demokracie, jimž je zde věnován Oddíl III, protože tyto nástroje by při řádném ustavení a uspořádání měly ohromnou preventivní protikorupční působnost. Základními občanskými nástroji demokracie jsou
Původní motivace a cíle demokratické vzpoury jsou uspokojeny, pokud ve společnosti platí a jsou zajištěna pravidla vzájemného chování v duchu vzájemné úcty a je potlačena korupce veřejné správy. Bude ale přesto k užitku se nad nimi samostatně zamyslet.
Pocitově nejvýraznějším cílem demokratické vzpoury je svoboda. Občané se bouří proti porobě a nesvobodě diktatury (starořecké „tyranie“). Svobodou, o niž se tu jedná, je svoboda od útlaku, ne obecně svoboda jednání. Ta naopak, jak jsme ukázali v kapitole II.1, nesmí být bezvýhradná – má své přirozené meze na hranicích životního prostoru ostatních lidí a bytostí, a dokonce i na hranicích zachování bohatství neživé přírody a dodržování duchovních principů.
Hlubším a klíčovým požadavkem občanů ve chvíli jejich demokratické vzpoury je požadavek spravedlnosti. Občané pochopitelně žádají odstranění nespravedlivých výhod diktátorů a jejich souputníků a poskoků, ale jsou-li rozumní, žádají obecně spravedlnost ve všem jednání veřejné služby a všem počínání ve společnosti. Uskutečněná spravedlnost by potom mezi jiným všem zajistila i přiměřenou – spravedlivou! – míru svobody.
Další klíčovou, mnohdy ovšem neuvědomovanou nebo dostatečně nevyslovenou, motivací demokratické vzpoury je převzetí odpovědnosti za veřejnou správu. Diktátor si počíná nepřijatelně, správu věcí veřejných musíme vzít do rukou sami, my občané („We the People“ americké Deklarace nezávislosti).
Česká ústava z takovýchto úvah nevychází. Vedle založení některých základních institucí veřejné správy stanoví po vzoru první demokratické ústavy, americké z konce 18. století, v samostatné Listině práv a svobod řadu práv občanů. Stanoví i ochranu nároku na svobodu, avšak aniž by rozlišovala svobodu od útlaku a svobodu libovolně jednat. O spravedlnosti a odpovědnosti občanů mlčí.
Spravedlnost je hlubokou základní lidskou touhou nejen v době demokratické vzpoury, ale trvale. Je to srozumitelný princip, který je součástí hlubšího principu vzájemné úcty. V rámci dodržování pravidel vzájemného chování je zajišťování spravedlnosti také jednou z nejdůležitějších veřejných služeb.
Význam zajišťování spravedlnosti podtrhuje zahrnutí soudní správní pravomoci mezi tři nejdůležitější správní pravomoci již v úvahách amerických Otců zakladatelů před schválením americké demokratické ústavy z roku 1787 (Madisonův List federalistů č. 51). Tehdy ovšem byla důvodem snaha nalézt mechanismus pro potlačení korupce oddělením a vzájemnou nezávislostí tří správních pravomocí („magistracies“) – výkonné, zákonodárné a soudní. V samotné Ústavě se pak již nezávislost soudní pravomoci neobjevila, ustavení soudů bylo svěřeno zákonodárnému Kongresu.
Toto výsadní postavení soudní moci vedle mocí výkonné a zákonodárné z 18. století převzala i současná česká Ústava, ovšem bez jakékoli zmínky o tehdejším záměru potlačit korupci, a také bez jakékoli zmínky o spravedlnosti či službě občanům.
Namísto povinnosti zajistit spravedlnost stanoví česká Ústava v čl. 1 Listiny „rovnost v právech“, a práva vyjmenovaná v Listině dává článkem 4 Ústavy pod ochranu soudní moci. To v důsledku znamená ústavní zakotvení spravedlnosti při uplatňování práv. Zajišťování spravedlnosti je tak posunuto do nejisté oblasti ochrany práv, jíž se věnujeme níže. Dožadování se spravedlnosti tak není Ústavou přímo chráněno – chtějí-li občané při hledání spravedlnosti využít ústavní oporu, musejí najít v Listině právo, které jim viník porušil, a pokusit se prokázat, že tomu tak opravdu bylo. Docela dobře se může stát, že jejich právo není v Listině vyjmenováno, ale i pokud tam vyjmenováno je, prokazování je často složité a nejisté, a celý proces je časově a finančně velmi nákladný. V mnoha případech se proto občané možnosti dosažení spravedlnosti vzdají.
Absence povinnosti zajišťovat spravedlnost je tedy podstatnou vadou české Ústavy.
Odpovědnost občanů za veřejnou správu je definičním prvkem a základem demokracie, ale v ústavním uspořádání současných demokracií i v povědomí občanů demokratických zemí je potlačena. Přitom ale od chvíle, kdy se občané zbaví odstraňovaných vládců nesou odpovědnost za veřejnou správu oni sami – nikdo jiný není pro ten úkol po ruce! Skutečností ovšem je, že doposud nebyla nikdy po ruce ani teorie demokracie, podle níž by se občané mohli na přechod k demokracii připravit, ani potřebná literatura, a tedy ani vzdělání o demokracii, které by občanům s takovým přechodem mohlo pomoci. Další skutečností je, že mocenské skupiny, které veřejnou správu dnešních demokracií ovládají, o účast občanů na veřejné správě nemají žádný zájem.
Není potom ani divu, že odpovědnost občanů za demokratickou veřejnou správu těžko hledáme i v demokratických ústavách. V české Ústavě má tento úkol plnit nejspíše čl. 21 Listiny, který zakládá právo občanů podílet se na veřejné správě, „přímo nebo prostřednictvím volených zástupců“. Toto právo je ale prázdné, protože není ani v Ústavě ani v dalších zákonech naplněno žádnou další prakticky uplatnitelnou úpravou. Podobně tomu je i s floskulemi čl. 1 Ústavy – „lid je zdrojem veškeré státní moci“, a čl. 6 Ústavy – „politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním“. Jediná účast na veřejné správě, kterou český právní řád umožňuje, jsou volby, ale ty jsou volebními zákony uspořádány tak, že s výjimkou obecních voleb v menších obcích nemají občané možnost zvolit si zástupce, které znají a mohli by jim věřit. (Viz níže a v kap. III.3.)
Odpovědnost občanů za řízení veřejné správy nelze ústavně stanovit „právem“. Toto právo je samozřejmostí, protože v demokracii jsou to občané, kdo rozhoduje, a není v ní nikdo další, od něhož by si měli toto právo nárokovat. Demokratická ústava by skutečnost odpovědnosti občanů měla potvrzovat výrokem typu: „Odpovědnost za demokratickou veřejnou službu nesou sami občané.“ K tomu by dále demokratické ústavy měly také stanovovat nástroje, s jejichž pomocí mohou občané svou veřejnou službu řídit. (Viz dále v oddílu III, Občanské nástroje demokracie.)
Skutečnost, že česká Ústava nezakotvuje odpovědnost občanů za veřejnou správu, ani neurčuje nástroje, s jejichž pomocí by mohli tuto odpovědnost naplňovat, považujeme za další zásadní vadu české Ústavy.
Touha po svobodě je prvotní motivací demokratické vzpoury – touha po svobodě od útlaku vládců. V jiném svém významu znamená pojem svoboda volnost jednat bez omezení, a svoboda v tomto významu je ale v lidském společenství nežádoucí. Jak řečeno výše, základním principem chování mezi lidmi je vzájemná úcta, a ta svobodě jednání určuje přiměřené meze.
Na rozdíl od spravedlnosti a odpovědnosti občanů věnuje česká Ústava svobodě hodně místa, dokonce ji má vloženu i do názvu Listiny – ovšem nadbytečně, protože všechny zde jmenované svobody jsou zároveň práva. V ustanoveních věnovaných svobodě není ale bohužel svoboda od útlaku a svoboda jednat s libovůlí rozlišena.
Ochrana práv byla původně v úvahách politických filosofů naší civilizace vyžadována proti panovníkovi a moci, která utlačovala; v této podobě se také v roce 1791 dostala do americké Ústavy.
Schválením Všeobecné deklarace lidských práv OSN z roku 1948 (dále jen Deklarace) se ale státy zavazují chránit široký souhrn „lidských práv“ v deklaraci vyjmenovaných, který zahrnuje i ochranu proti spoluobčanům, a dokonce i nároky na pomoc od spoluobčanů. Tímto krokem se demokracie vydaly na scestí vedoucí k vytvoření prostředí nárokování práv a výhod. Byl to také krok který posléze vedl k postupnému opouštění v naší civilizaci tradičního požadavku, aby byly dodržovány mravní povinnosti.
Nástrahy těchto kroků nebyly zprvu zřejmé, ale po desetiletích jejich působení jsou již následky zřetelné. Skutečnost, že někdo má nějaká práva, nevzbuzuje v ostatních bezprostředně pevné vědomí, či dokonce přesvědčení, že tato práva musejí respektovat, tak jako tomu bylo s mravními přikázáními vyžadovanými prostřednictvím náboženství po dlouhá staletí. Lidé vyjmenovaná práva listin práv většinou neznají a jen zřídka jsou si vědomi, co z práv ostatních lidí pro ně vyplývá. To také muselo přispět k výraznému mravnímu úpadku, ke vzniku mravního relativismu, a do jisté míry i u nás k postojům „multikulturalismu“, za nímž se skrývá zpochybnění nejen tradiční mravnosti naší civilizace, ale i jejího právního řádu. (Viz podrobněji v kapitole II.3.)
Česká Ústava ještě prohlubuje možnosti nárokování dalším ustanovením: článek 2 Ústavy i Listiny říká, že „každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“. Český občan má tedy ke všem právům vyjmenovaným v Listině také právo dělat všechno, co se nepodaří zákonem zakázat, bez ohledu na to, je-li to činnost škodlivá nebo zlá. Česká Ústava jde tímto ustanovením daleko za odpovídající ustanovení Deklarace. Ta především v preambuli klade důraz na svobodu „proti tyranii a útlaku“, a v ustanovení čl. 29 stanoví, že člověk smí „při výkonu svých práv a svobod“ být „podroben jen takovým omezením, která stanoví zákon výhradně za tím účelem, aby bylo zajištěno uznávání a zachovávání práv a svobod ostatních a vyhověno spravedlivým požadavkům mravnosti, veřejného pořádku a obecného blaha v demokratické společnosti“. Ani tato formulace není úplně přesná, protože pouze předpokládá existenci zákonů vyžadujících dodržování mravnosti – ale smysl ustanovení je tu zřejmý. Ne tak v české Ústavě – pokud měli tvůrci české Ústavy v úmyslu převzít toto ustanovení Deklarace, učinili tak velmi ledabyle.
Podobně škodlivě působí i další ustanovení článku 2 Ústavy a Listiny, že státní moc lze „uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“. Nejenom že v demokracii nemá žádná „moc“ co pohledávat – veřejná služba má být prováděna na základě občany svěřených pravomocí – ale žádný souhrn zákonů nemůže obsáhnout a „stanovit“ všechny potřebné činnosti institucí a pracovníků veřejné správy. Toto ustanovení, pokud by opravdu bylo ve veřejné správě uplatňováno, by zabránilo novým tvořivým postupům při řešení jejích úkolů. Ochrana proti zvůli institucí a pracovníků veřejné správy musí být zajištěna jinými protikorupčními nástroji.
Nahrazení mravních povinností ochranou lidských práv Listinou práv a svobod v české Ústavě je tedy její další zásadní vadou, byť odvozenou od mezinárodním společenstvím přijaté Deklarace.
Kromě této zásadní a klíčové vady má ochrana širokého souhrnu práv v duchu Deklarace celou řadu dalších nevýhod:
Původní první demokratická ústava, Ústava Spojených států amerických, obsahovala pouze ustavení některých základních institucí veřejné správy, zákonodárných a výkonných. Tím byl vytvořen subjekt, který nazýváme „stát“. V průběhu následujících čtyř let přidal americký Kongres k této Ústavě deset prvních dodatků, nazvaných „Bill of Rights“ (Zákon práv), ratifikovaných souhrnně v prosinci 1791 – jakousi kompenzaci moci svěřené vládě a Kongresu a nástroj k ochraně občanů především proti vládě.
Podle tohoto jednoduchého, téměř primitivního, základního vzorce byly poté utvářeny ústavy dalších demokracií. Vlastní ústava zakládala stát, a k ní byly jako dodatek připojovány Listiny práv. Tak byla sestavena i česká Ústava z roku 1992.
Američtí ústavodárci si byli dobře vědomi nebezpečí korupce, jíž podlehly všechny kongresy kolonií, z nichž Spojené státy vznikly. Ochranu proti korupci mělo zajistit především oddělení tří správních pravomocí, zákonodárné, výkonné a soudní – které ovšem už v oné původní Ústavě byly nazvány „mocemi“, a některá další opatření, jako časté volby do Sněmovny reprezentantů, zdvojení komor Kongresu nebo určitá zdlouhavost zákonodárného procesu. Všechna tato opatření nesou označení „checks and balances“ – vzájemná kontrola a vyvažování. Tato opatření Spojeným státům celkem dobře sloužila nějakých 200 let. Dnes se ale ukazuje, že nesloužila dobře proto, že by byla účinná, ale proto, že americká společnost měla vysokou mravní úroveň. S poklesem mravní úrovně pronikala i do amerických ústavních institucí korupce, až je posléze ovládla, jak jsme viděli při pozorování amerických presidentských voleb v roce 2016. Americké instituce ovládl „establishment“, který není sice jasně definovaný, ale celkem otevřeně se dočítáme, že za ním stojí bohaté finanční kruhy. „Money talks“ (peníze mluví), říká americké rčení.
Česká Ústava převzala jednoduchý ústavní vzorec amerického 18. století, a navíc se její tvůrci příliš nevěnovali nutnosti vložit do ústavy ochranu proti korupci. Především nepřevzali myšlenku oddělení tří mocí a prakticky všechnu moc dali do rukou Poslanecké sněmovny. Vzájemná kontrola a vyvažování mocí tak české Ústavě chybí, i když se ovšem všeobecně tvrdí, že v našem ústavním systému je. Vyvažující prvky obsažené v Ústavě jsou, ale jsou ve skutečnosti druhořadého významu. Nejvýznamnějším mezi nimi je Ústavní soud, dále určitá nezávislost soudců (daná ale již zákonem), v menší míře určitá nezávislost České národní banky, mnohost ustavovaných institucí, které mohou mít různé zájmy, a podle okolností i zdlouhavost správních procesů.
Dále, podobně jako Ústava americká, ani česká Ústava neurčuje předmět činnosti institucí, které ustavuje, a vnáší tak do správního procesu prvek libovůle. Na druhé straně dává nešťastně ústavní zakotvení politickým stranám, na jejichž „volné soutěži“ staví celý „politický systém“ – v tomto případě na rozdíl od původního amerického vzoru. Málo zřetelně také určuje podobu voleb, a tím umožnila vytvořit volební zákony, které umožňují ovládání státu neprůhlednými mocenskými skupinami.
Předmětem demokratické veřejné správy je veřejná služba. Předmětem demokratické veřejné správy není vládnout. Tato tvrzení jsou na základě dosavadních úvah samozřejmá, ale ustanovení české Ústavy jim neodpovídají.
Česká Ústava zakládá „stát“, ale vůbec se nevěnuje tomu, pro jaký účel stát zakládá a dává mu „státní moc“. To je další zásadní vada české Ústavy. Neurčuje, že jediným úkolem a předmětem činnosti institucí veřejné správy, tedy státu, musí být veřejná služba, a veřejnou službu potom ovšem ani nijak nevymezuje.
Dále, podobně jako Ústava americká, ani česká Ústava neurčuje předmět činnosti institucí, které ustavuje, a vnáší tak do správního procesu prvek libovůle. Na druhé straně dává nešťastně ústavní zakotvení politickým stranám, na jejichž „volné soutěži“ staví celý „politický systém“ – v tomto případě na rozdíl od původního amerického vzoru. Málo zřetelně také určuje podobu voleb, a tím umožnila vytvořit zákony, které umožňují ovládání státu neprůhlednými mocenskými skupinami.
Veřejné služby jsou to jediné, co občané od veřejné správy potřebují. Proto do základů demokratického právního řádu přirozeně patří ustanovení, že jediným úkolem zastupitelů a správních institucí je veřejné služby zajišťovat. K tomu přirozeně náleží i vymezení základních okruhů veřejných služeb. Jsou jimi
Demokratická veřejná služba musí být vykonávána zastupitelsky, a pro tento účel musejí být vytvořeny instituce veřejné služby. Zastupitelské sbory musejí být ustaveny ústavou, a další instituce veřejné služby mohou být ustavovány buď ústavou nebo rozhodnutím zastupitelských sborů.
Souhrn institucí veřejné správy – v řádné demokracii institucí veřejné služby – je nazýván „stát“. Instituce demokratické veřejné služby musejí při svém ustavení mít určeny své občany svěřené pravomoci. Svěřené pravomoci nesmějí znamenat moc – demokratické instituce veřejné služby zůstávají ve svých pravomocech omezeny svým ustavením, nesmějí své pravomoci rozšiřovat ani zmenšovat, a nesmějí si samy přidávat nové. Rozhodování v demokracii musí zůstat v nejvyšší možné míře v rukou občanů. Demokratický stát tedy nemá moc, má pouze občany svěřené pravomoci, zakotvené v ústavě nebo v demokraticky přijatých zákonech. Rozdíl mezi svěřenými pravomocemi a státní mocí odpovídá rozdílu mezi demokracií a diktaturou.
Ve věci ustavování základních institucí veřejné správy česká Ústava obsahuje jednu ze svých nejhorších vad. V článku 2 odevzdává „orgánům moci zákonodárné, výkonné a soudní“ „státní moc“. V odstavci 3 tohoto článku sice takto odevzdanou moc omezuje podmínkou, že smí být uplatňována pouze „v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“, zákony ale určuje sama státní moc. S uplatňováním odpovědnosti občanů Ústava nepočítá – floskule „lid je zdrojem veškeré státní moci“ odstavce 1, čl. 2, je jen úlitbou potřebě zdání demokracie bez praktického dopadu. V praxi tato úprava, ve spojení s dalšími ustanoveními Ústavy, dává moc skupinám, které ovládají politické strany. Jediným omezením takto získané moci je případná osobní slušnost zvolených zastupitelů a potřeba politických stran nerozhněvat si veřejné mínění.
Ustavení základních institucí veřejné správy je jediným obsahem americké Ústavy z roku 1787, která se stala základním vzorem pro všechny pozdější demokratické ústavy. Přes vědomou snahu moc zakládaných institucí omezit vzájemným oddělením již tato první demokratická ústava obsahuje vadu odevzdání moci těmto institucím. Česká Ústava tuto vadu převzala, její tvůrci přitom ale zcela opomněli omezit nebezpečí korupce těchto institucí, ústavně vybavených mocí, alespoň jejich oddělením a vzájemnou kontrolou.
Za smysl působení politických stran bývá označováno prosazování myšlenkových proudů ve způsobu provádění veřejné správy. Již od amerických začátků demokracie ale politické strany prosazovaly především skupinové zájmy, tehdy v souvislosti s problémem jižanského otrokářství. Federalisté severních států doufali, že se jim s pomocí federální vlády podaří otrokářství zrušit, republikáni jižních států trvali na zachování dostatečné nezávislosti jednotlivých států Unie, aby otrokářství zachovali.
Ústavy a navazující volební a další zákony dnešních demokracií jsou většinou upraveny tak, že o účast na veřejné správě v zastupitelských sborech se mohou ucházet jen politické strany. Volební kampaně jsou zároveň tak nákladné, že politické strany se staly nástroji bohatých mocenských skupin. I případní nezávislí kandidáti musejí pro úspěch mít silné finanční zázemí – a nikdo se takovéto nadvládě bohatých a mocných ani nepodivuje. Všichni ostatní občané jsou přitom touto cestou z účasti na veřejné správě vyloučeni.[11 ]
Chybná je i myšlenka, že politické strany sehrávají užitečnou úlohu prosazováním určitých myšlenkových proudů. Demokratická veřejná služba by měla hledat taková řešení svých úkolů, která by vyhovovala pokud možno všem občanům. To je ale neslučitelné s prosazováním myšlenkových proudů či ideologií, které vyjadřují zájem vždy jen některé části společnosti.
Přínosem politických stran tedy může být jen obohacení veřejné debaty o jednotlivých problémech veřejné správy, podobně jako to činí jiné občanské organizace. Jakmile ale ústavní a právní uspořádání země umožní politickým stranám získat ve veřejné správě vliv, je to pro společnost neštěstí.
Česká Ústava staví celý český „politický systém“ na politických stranách – podle článku 5 Ústavy je u nás politický systém založen na „volné soutěži politických stran“. České politické strany přitom mají se svou úzkou členskou základnou velmi výrazně podobu korupčních zájmových skupin. Toto ustanovení je tedy jednou z nejzávažnějších vad české Ústavy.
Závažnou vadou české Ústavy jsou absence definic pojmů a nejednoznačnost formulací.
Klíčová ustanovení Ústavy nemají jednoznačný význam nebo vůbec nedávají smysl, protože užívají nedefinované pojmy jako „lid“, „moc“, „svoboda“, „právo“, „demokracie“, a další. Tato matnost pojmů jen přispívá záměrům vládnoucích mocenských skupin, které ji přenášejí do dalšího zákonodárství.
Nejednoznačnost formulací má rovněž neblahé následky, protože ji vysocí ústavní činitelé mohou zneužívat ke škodlivým krokům. To se prozatím projevilo zejména v jednání prezidentů Klause a Zemana. Některé z těchto nejednoznačností, jako u ustanovení pro jmenování předsedy vlády nebo rozpouštění Poslanecké sněmovny, mohou mít i velmi vážné dopady.
[1 ] John Locke: Second Treatise of Government, 1690: „Život přírody řídí její přirozené právo, které vládne všem: a rozum, jenž je oním právem, učí veškeré lidstvo, kdyby mu jen naslouchalo, že jsouce si všichni rovni a nezávislí, nikdo by jinému neměl škodit na jeho životě, zdraví, svobodě či majetku.“
[3 ] „Bez Ústavy a Unie bychom výsledku nedosáhli; ale ani ty nejsou prvotním zdrojem naší velké prosperity. Je ještě něco za nimi, co se vine blíže k lidskému srdci. Tím něčím je princip „svobody pro všechny“ – onen princip, který otevírá cestu pro všechny – dává naději všem – a tak posléze příležitost tvořit a zaměstnání všem.“
[4 ] http://www.hri.org/docs/Paris90.html.
[5] Za pozornost tu stojí, zejména v podmínkách střední Evropy, že chaos v je vědomým nástrojem ruských tajných služeb – platí-li v nějaké zemi řád, nemůže tu ruská vláda dosahovat svých cílů.
[6] Na rozdíl od práva jako nároku.
© Strana nové demokracie, 2018 | e-mail: ohlasy@strananovedemokracie.cz