III.1 – Občanská aktivita
III.2 – Vzdělání o demokracii
III.3 – Volby
III.4 – Plná dostupnost všech informací o činnosti veřejné služby pro všechny občany
III.5 – Veřejná debata
III.6 – Občanská kontrola
III.7 – Shrnutí
Na občany, kteří se zbaví diktátora, padá ihned odpovědnost za výkon veřejné správy. Jak se ale té odpovědnosti mají zhostit?
Je zřejmé, že by měli být předem připraveni, jinak je nějaký nový diktátor o jejich možnost vytvořit demokracii připraví. Musejí být připraveni vzít na sebe tuto odpovědnost, a musejí být připraveni činit kroky, které k demokracii povedou.
Připraven by musel být i nový diktátor, veřejná správa je na improvizaci příliš složitá. Diktátor má ovšem pro ten úkol jednoduchý nástroj – má moc. Pro občany by číkoli moc byla v dlouhodobějším výhledu pastí. Jakmile by začali vytvářet model veřejné správy, v němž by nástrojem byla moc, nevytvářeli by demokracii, ale zase jen diktaturu, byť třeba se zdáním demokracie. To se v podstatě stalo i při vytváření dnešních demokracií, počínaje americkou demokracií z konce 18. století. V modelech těchto demokracií získávali a získávají volení zástupci občanů na dobu svého volebního období moc nad veřejnou správou svých zemí. Mohou ji užívat pro poctivou a hospodárnou službu svým občanům, a v tradičních „západních“ demokraciích tak mnohdy i činí. Mohou ji ale i zneužívat ve prospěch svůj nebo svých zájmových skupin – a to se bohužel také mnohdy děje. Celkový vývoj demokracií po celém světě směřuje spíše k silnějšímu zneužívání moci než k poctivé veřejné službě.
Právě tento korupční vývoj nás nutí znovu promýšlet předpoklady demokracie, a k tomu patří i zamyšlení, jaké vlastně mají občané pro zajišťování demokratické veřejné služby nástroje. Jsou to nutně nástroje náročnější než tradiční moc, která jednoduše nařizuje, jak se věci budou dít. Musejí to také být nástroje, kterou mohou užívat všichni občané. Dosavadní demokratická praxe na tyto občanské nástroje již poukazuje – vidíme celkem šest hlavních nástrojů, které občané mohou pro svou veřejnou službu zavést a užívat:
Všechny tyto nástroje jsou v dnešních demokraciích v nějaké podobě známy, a všechny mají veliký protikorupční potenciál. Různé občanské skupiny volají po zavedení některých z nich, a některé prvky některých z nich již i zavedeny jsou. Přesto tušíme, že jejich plné zavedení, v podobě, která by zajistila poctivou demokratickou veřejnou službu, si vyžádá ještě mnoho bojů.
Demokracie začíná i trvá občanskou aktivitou. Jakmile občané ustávají v aktivitě, velmi rychle se ve veřejné správě objeví lidé, kteří chtějí prosazovat svoje vlastní zájmy nebo slouží skrytým vlivovým skupinám.
Demokracie může vzniknout poté, co se občané zbaví nechtěného vládce nebo diktatury. Má-li ale skutečně vzniknout, určité dostatečné množství občanů musí být ve chvíli odstranění diktatury připraveno demokracii ustavit. Tito lidé musejí mít jasnou představu, co demokracie je, co její ustavení vyžaduje, a připravený plán ustavení demokracie energicky uskutečnit. Není-li ve chvíli otevřené možnosti pokusit se o přechod k demokracii taková skupina demokratů připravena, jednotlivci nebo skupiny s vlastními zájmy najdou cestu, jak uchopit moc, a v podstatě opět převládne diktatura, byť třeba ne zcela zjevná.
Občané budou aktivně pomáhat vytváření demokracie jen tehdy, když budou mít důvod si myslet, že mohou věřit těm, kdo o vytváření demokracie mluví. Po listopadu 1989 čeští občané radostně přivítali naději na změnu a přechod k demokracii, a první zhruba rok a půl také vlastním nasazením přechodu pomáhali. Pak ale zjistili, že jejich naděje nebudou naplněny, někdo dříve, někdo později – a stáhli se do pasivity, v níž setrvávají dodnes. Přitom ale, navzdory běžným předsudkům, mnozí občané aktivní být chtějí.
Pokud jednou dojde k tomu, že občané budou aktivní a připravení, a vznikne možnost se o vytvoření demokracie pokusit, budou především muset prosadit dobrou demokratickou ústavu zajišťující základní principy demokracie a ustavující působení občanských nástrojů demokracie – těm věnujeme tento oddíl. Takovou ústavu je možné připravit již dlouho předem. Ihned potom budou muset v souladu s touto ústavou uspořádat volby a vytvořit zastupitelstva. Touto cestou mohou občané převzít veřejnou správu do svých rukou, a budou moci, aktivně a intenzivně, začít vytvářet veřejnou správu demokratickou, a to znamená veřejnou službu.
Popsané vytvoření demokracie úsilím občanů zakládá pravou občanskou společnost, tak často vzývanou, avšak nikdy pořádně nedefinovanou. Je to společnost, v níž je v rukou občanů nejenom jejich osobní a společenský život, ale i odpovědnost za veřejnou správu.
V optimální demokratické situaci se občané chovají jako velká rodina – dostupnost informací umožňuje, aby se všichni o dění zajímali, všichni vidí, když někdo podvádí, a zamezují tomu, většina se raduje z dobrých výsledků a většina lituje špatných. Do jisté míry vidíme i dnes takový stav v některých tradičně demokratických zemích, především na místní úrovni, například ve Švýcarsku, ve Skandinávii nebo v Severní Americe.
Demokracie nemůže vzniknout, když občané nevědí, co to demokracie je, nebo co by měla být. To ale je současný stav po celém světě. Lidé mají představu, že koncept demokracie přirozeně chápou – zatímco ve skutečnosti mají jen nějaké částečné dojmy nebo i zcela mylné fantasie. Jednou z nejnebezpečnějších a nejrozšířenějších takových mylných představ je, že podstatou demokracie je volná soutěž politických stran. Tu my máme dokonce v Ústavě, v článku 5 – zde o ní píšeme v textu II.8, Vady české Ústavy.
Vzdělání o demokracii, spolu s občanskou aktivitou, jsou základními předpoklady pro vytvoření demokratické veřejné správy. Je proto nutné, aby již předběžně a nezávisle na vlastní demokratické vzpouře byla vypracována a vybroušena teorie demokracie. Ti, kdo si přejí demokracii vytvořit a spustit demokratickou vzpouru, musejí být takovou teorií vybaveni a měli by se na ní shodovat. Pustit se do budování demokracie bez takové teorie je nebezpečné, protože takové budování bez jasného cíle může být brzy svedeno na scestí nedemokratickými zájmy.
Vytvoření rozumné teorie demokracie bude vyžadovat důkladnou veřejnou debatu, do níž se zapojí dostatečný počet nositelů rozumných názorů o veřejné správě, pokud možno i s různými filosofickými východisky. Vést důkladnou veřejnou debatu o demokracii, jejích principech a předpokladech, a případně i o jejích praktických postupech, je proto významným úkolem pro všechny, kdo by si zavedení demokracie přáli. Platí to pro všechny země, i ty země západní civilisace, jejichž občané se dnes mylně domnívají, že odpovědi na takové otázky již znají.
Ohromné by bylo, kdyby se výsledky takové veřejné debaty posléze přenesly do škol. To nebude snadné, protože zatím schází i uvědomění, že debatu o demokracii potřebujeme. Musíme přitom počítat s tím, že mnozí dnešní mocní se budou rozumné debatě o demokracii bránit, o zavádění jejích principů a postupů ani nemluvě.
Občané nemohou sami zajišťovat veřejné služby, protože to je nad jejich síly. Nemohou všichni mít pro všechny ty rozmanité úkoly kvalifikaci, nemají prostor o nich přemýšlet (musejí si zajišťovat živobytí), a mnozí ani nemají zájem věnovat úsilí veřejné službě. Z těchto důvodů je také vyloučená přímá demokracie, rozhodování o problémech veřejné správy referendy. Veřejné služby musí pro občany někdo zajišťovat, a nechtějí-li občané, aby jim vládl a služby zajišťoval nějaký diktátor, musejí na tuto práci zaměstnat nějaké své zástupce.
Na výběr zástupců pro veřejnou službu, podobně jako na výběr jiných dodavatelů, mají občané jediný rozumný nástroj, totiž výběrové řízení. Výběrovému řízení se v tomto případě říká volby. Ty jsou také v současných demokraciích pro tento účel využívány, jak jsme o tom již psali v kapitole I.3 o principech v demokracii všeobecně přijímaných. Pro zvolené zástupce občanů je dnes běžně užíván název zastupitelé.
Volbami vybírají své zástupce do svých krajských nebo zemských výborů všechny organisace s regionální nebo celostátní působností. Jejich členové, úplně stejně jako občané ve vztahu k veřejné službě, potřebují mít ve své zástupce plnou důvěru. Vybírají je proto přirozeným způsobem – v místních organizacích vyberou ty, které považují pro své zastupování za nejvhodnější a věří jim. Stejným způsobem, v místních volebních okrscích, kde se lidé znají nebo mohou znát, by měli být voleni i zastupitelé pro veřejnou službu.
Pro úspěch voleb a úspěch demokratické veřejné služby obecně je rozhodující, podaří-li se vytvořit takový zákonný rámec, který co nejlépe zabraňuje korupci, a vybrat zastupitele tak, aby korupci nepodlehli. Občané by proto měli vybírat zastupitele, kteří jsou důvěryhodní, poctiví, hospodární a schopní. To jsou samozřejmá měřítka pro každé zaměstnávání – nikdo se nepřeje, aby jeho zaměstnanec, řemeslník pozvaný na práci nebo jiný dodavatel, kradl nebo jakkoli jinak promarňoval nebo zneužíval jejich peníze. Platí to tedy i pro volby, v nichž si občané vybírají zastupitele, které pověřují správou veřejných věcí své země, a svěřují jim pro tu práci velikou důvěru a ohromné prostředky.
Přirozený způsob voleb není bohužel v demokratické praxi užíván. Již od samotných počátků moderní demokracie ve Spojených státech na konci 18. století byli volební kandidáti navrhováni shora, tehdy předními politiky, „Otci zakladateli“. Napomohly tomu okolnosti – osobnost George Washingtona byla tak impozantní, že o jeho nominaci a zvolení prvním americkým presidentem nevznikly vůbec žádné pochybnosti. Zároveň se ve Spojených státech formovaly politické strany, tehdy federalisté především ze severních států a republikáni otrokářského Jihu, a tak se vyvinula tradice volebních nominací politickými stranami. Tu později plně převzaly demokracie evropské, včetně naší polistopadové – a výběr volebních kandidátů se stal doménou stranických sekretariátů.
Jakmile zákonné volební uspořádání předepisuje výběr volebních kandidátů shora, je vysoce pravděpodobné, že tento výběr ovládnou mocenské síly s velkými finančními zdroji, které si mohou dovolit vést drahou volební kampaň. Takové mocenské síly působí v současných demokraciích, pokud možno skrytě, ze zákulisí. Smutným potvrzením takovýchto postupů bylo odkrytí mocenské struktury a manipulačních praktik americké Demokratické strany v průběhu presidentské volební kampaně 2016. V tomto případě mediální a zákulisní manipulace neuspěly, ale to byla výjimka.
Volby jsou kritickým bodem demokratické veřejné správy. Jsou také zákulisními silami bohatě využívány. Slouží k tomu především
Politické mocenské skupiny, které se snaží získat ze zákulisí vliv ve veřejné správě, se vytvářejí buď okolo velkých soukromých podniků či podnikatelských skupin, nebo jsou vytvářeny cizími tajnými službami. V některých zemích mohou také být vytvářeny náboženskými hnutími nebo skupinami organizovaného zločinu.
Po volebním ovládnutí veřejné správy skrytou mocenskou skupinou nebo skupinami, zůstává jen malá vazba mezi občany a zastupiteli. Výsledkem potom může být hluboká systémová korupce ve veřejné správě. Cílem mocenských skupin, které se dostanou k moci, není poctivá demokratická veřejná služba, ale prosazování vlastních zájmů, a také další posilování vlastního mocenského postavení. Tím ovšem demokracie přechází ve skrytou diktaturu. Volební uspořádání zajišťující určování volebních kandidátů shora, tak může vést a zpravidla vede k omezení demokracie ve prospěch vládnoucích mocenských skupin, nebo v nejhorším případě k jejímu úplnému odstranění.
Zmíněná odhalení ve Spojených státech ukazují, že tamější vládnoucí mocenskou skupinou je souručenství amerických boháčů, označované eufemisticky slovem „establishment“. V našem post-komunistickém světě musíme počítat s tím, že velmi významnou skrytou politickou silou tu je ruská vláda, působící prostřednictvím svých tajných služeb, s jejich obrovskými dlouhodobě budovanými sítěmi agentů. V Česku na toto nebezpečí již mnoho let upozorňuje Bezpečnostní informační služba, ale jak zastupitelské sbory, tak i ostatní instituce veřejné správy, tato varování ignorují, jako by i samy byly ruským působením ovlivněny. Podobným nebezpečím se nyní možná stávají i čínské tajné služby.
Pro nápravu volebního systému bude nutné soustředit se na místa, kudy do veřejné správy proniká korupce. Na ně ukazuje již předchozí odstavec:
Politickým stranám musí být odebrána možnost vkládat do vedení veřejné správy lidi zavázané korupčním mocenským skupinám. Nejlepší cestou, jak toho dosáhnout, se jeví přejít od jmenování volebních kandidátů „shora“, politickými stranami, k přirozenému výběru těchto kandidátů samotnými občany „zdola“.
Výběr volebních kandidátů a jejich jmenování zastupiteli zdola by zároveň odstranil možnost korupčních skupin ovlivňovat volby finanční převahou. Při přirozeném způsobu voleb zdola, v malých místních volebních okrscích, kde se lidé znají, by peníze žádnou roli nehrály, a i úloha korupčních soukromých médií by tu byla mnohem slabší. Volební kandidáty by navrhovali sami občané daného volebního okrsku a volební komise by pro každého občana vytiskla volební listinu se všemi navrženými kandidáty. Volební náklady by tak byly nepatrné. Občané místního volebního okrsku by volbu provedli zakroužkováním jednoho, dvou či tří jmen, podle platné úpravy, kterou by si občané v obci mohli určit i sami. Kandidáti s největším počtem hlasů by se stali místními zastupiteli. Ti by potom ze svého středu vysílali zastupitele do zastupitelského sboru vyšší úrovně – jak jsme již také popsali v kapitole II.6.
Volby zdola spolu se zavedením působnosti ostatních občanských nástrojů demokracie, které popisujeme v tomto oddílu, a s doporučenými kritérii poctivosti, hospodárnosti a schopnosti řešit úkoly rozumně, by korupci ve veřejné správě velmi ztížily, a pravděpodobně by ji omezily na bezvýznamnou míru. Zmanipulovat desetitisíce místních volebních okrsků se zdá být nad síly i dnes již rutinně využívaných profesionálních volebních agentur, nebo případně jakýchkoli cizích tajných služeb. Byl by to obrovský posun k lepšímu proti současnému stavu, kdy o většině zvolených zastupitelů nemají občané žádné informace, natož aby k nim mohli mít důvěru, a to zejména po zkušenostech a zklamáních posledních již téměř třiceti let po pádu komunistické diktatury.
V místních volebních okrscích lze předpokládat dostatečnou mravní úroveň, aby zvolení zastupitelé byli ve své většině poctiví a důvěryhodní. Volby zastupitelů v malých místních okrscích mohou potom být následovány nepřímými volbami do vyšších zastupitelstev, tak jako to dělají všechny zájmové organizace nebo i politické strany s vnitrostranickou demokracií. Místní zastupitelstva by vysílala zástupce do vyšších zastupitelstev, a tak postupně až do zemského zastupitelstva, parlamentu. Na úroveň zastupitelských sborů by nepochybně měla blahodárný vliv plná otevřenost procesů veřejné správy, neustálá veřejná debata umožňující účast všech občanů, kteří by o to měli zájem, i účinné působení občanských médií a kontrolních zastupitelstev. Pro kritické situace by bylo možné zavést i další opatření, jako možnost občanů a nižších zastupitelských sborů odvolávat jmenované zastupitele, například právě v případech prokázané korupce.
V Česku může náprava volebního systému i celého politického uspořádání být obtížná, protože česká Ústava staví svým článkem 5 celý „politický systém“ na „volné soutěži politických stran“, a zakotvuje tím volby shora. K nápravě bude tedy možné dojít teprve až se podaří vytvořit poctivé politické strany nebo dojde k ozdravení alespoň některých současných politických stran. Občané voliči by takové změně určitě vyšli vstříc – jejich hledání poctivějších stran je znát při každých volbách, a je znát i na postupném ozdravování zastupitelstev na nižších správních úrovních, zejména v menších obcích – kde ovšem zpravidla kandidují skupiny nezávislých kandidátů, a ne celostátní politické strany.
Výhod přirozeného volebního postupu je celá řada:
Občané by nepochybně měli větší důvěru v zastupitele, které znají jako své sousedy, nebo které jako své sousedy zvolili občané jiných malých volebních okrsků. Důvěra je přitom jedním z nejvýznamnějších rysů úspěšnějších demokratických správních systémů.
Všichni zastupitelé by při tomto uspořádání byli i místními zastupiteli. Při plné dostupnosti informací o činnosti veřejné správy by občané měli neustále dobrý přehled o činnosti svého zástupce nejen při jeho činnosti v obci, ale, pokud by byl vyslán do zastupitelstva na vyšší úrovni veřejné správy, i o jeho činnosti ve vyšším zastupitelstvu. Nemusíme se bát, že by se občané jeho práci nevěnovali – rozebírali by jeho činnost a postoje neustále, v místní hospodě, doma i na různých místních schůzích. Můžeme také považovat za nepochybné, že takový zastupitel by pravidelně do své obce zajížděl diskutovat se svými sousedy, aby je informoval o dění ve veřejné správě, ujistil o svých motivacích, čerpal inspiraci z jejich názorů a uchovával jejich podporu pro svou práci. Jakmile by tak nečinil, vystavoval by se možnosti nespokojenosti svých voličů a odvolání z funkce.
Lze předpokládat, že by bylo možné zavést rozumný postup odvolávání zastupitelů, kteří by ve svém domovském volebním okrsku ztratili důvěru, a to i v průběhu volebního období. Zastupitele by mohlo být možné odvolat mimořádnými volbami jeho místního volebního okrsku, a pokud by byl vyslán na vyšší úroveň veřejné správy, také hlasováním zastupitelstva, které jej tam vyslalo. Občané potřebují, aby jim veřejnou službu zajišťovali, pokud možno ti nejlepší, nejpoctivější a nejméně chybující, a měli by proto možnost odvolání svého zastupitele mít.
Obava, že odvolávání zastupitelů by se mohlo rozmoci a rozkolísat činnost veřejné služby, je lichá. Stabilitu zde navrhovaného systému veřejné služby vytváří v první řadě rozhodování s pomocí veřejných debat, v němž jsou zastupitelé především organizátory kvalitních a konstruktivních debat, určených k hledání nejlepších řešení jednotlivých úkolů. Zastupitelé jsou proto nahraditelní; možnost odvolání by se přiřadila mezi nástroje ochrany proti korupci, protože je prakticky jisté, že podezření z korupce by bylo vážným důvodem k vyvolání procesu odvolání.
Pokud by společnost přijala pro zastupitele kritéria poctivosti a hospodárnosti, výrazně by se snížila možnost korupce zastupitelů. Proti korupci by působila i možnost odvolání zastupitele v průběhu volebního období.
Volby v místních okrscích by nepotřebovaly nákladné předvolební kampaně, protože v malých okrscích by se lidé znali. Nebezpečí mediální manipulace by bylo daleko menší než při současných předvolebních kampaních, při nichž občané nemají věrohodné informace o kandidátech. Úplně by zřejmě odpadly průběžné manipulativní kampaně po dobu celého volebního období, zaměřené na „vylepšení mediálního obrazu“ ve skutečnosti nedůvěryhodných politiků, nebo naopak na diskreditaci politiků. Ani soukromé vlastnictví významných sdělovacích prostředků by v malých volebních okrscích nemělo tak významný vliv.
Možnost ovlivnění voleb v malých místních okrscích penězi by byla malá. Sebenákladnější billboardová či jiná kampaň by nemohla zkreslit sousedské poznání kvalit volebních kandidátů. Finančně silné a často neprůhledné vlivové skupiny by tak do značné míry ztratily možnost i důvody zakládat politické strany s cílem ovládnout zastupitelstva.
Pokud by se kritérii pro zvolení stala poctivost a hospodárnost, občané by mezi svými sousedy volili podle toho, jak znají jejich chování. Členství v politické straně by jistě bylo součástí jejich povědomí o kandidátovi, ale nemohlo by být hlavním důvodem pro zvolení. Politické strany by se nejspíše vrátily ke své původně zamýšlené úloze promýšlet a předkládat ideologicky a sociologicky motivované návrhy řešení úkolů veřejné služby. Občané by byli ušetřeni sledování jakýchsi trapných sportovních klání většinou nepříliš průhledných mocenských skupin, v němž účel světí prostředky a které na potřeby veřejné služby moc nehledí.
Zastupitelé by nebyli ve své práci rozptylováni povinnostmi vůči svým politickým stranám a nemuseli by řešení úkolů podřizovat stranické ideologii nebo dokonce stranickým instrukcím, jak je dnes běžné. Mohli by se bezvýhradně soustředit na zajišťování služeb občanům a hledat pro tyto služby řešení vyhovující, pokud možno všem občanům.
Odstranění vlivu stranických sekretariátů by bylo samo o sobě významným protikorupčním krokem. Velká korupce vyžaduje vliv shora, a v tom je úloha dnešních stranických sekretariátů klíčová.
Volební zákony by se podstatně zjednodušily. V místních volebních okrscích by volby obnášely vypracování seznamu přihlášených kandidátů do zastupitelstva, a při volbách kroužkování vybraných kandidátů. Další volby by byly zodpovědností již zvolených zastupitelstev a proběhly by týmž způsobem. Nebylo by třeba řešit žádná „kvóra“ ani jiné složité postupy. Nebylo by možné omezovat možnost občanů ve volbách kandidovat či bránit vzniku nových stran.
Cizí tajné služby, stejně jako domácí korupční skupiny, by ztratily šanci získat vliv, protože je vyloučené, aby ovlivnily výběr zastupitelů v desetitisících volebních okrsků. I v případě, že by se jim podařilo v některých obcích prosadit nějakého poplatného kandidáta do zastupitelstva, ve volbách do zastupitelstva vyšší úrovně by již takoví kandidáti museli přesvědčit vlastními kvalitami.
Obrovský význam by mělo odstranění současné diskontinuity demokratické veřejné správy, nejvážnějšího nedostatku současných modelů demokracie, ostře kontrastujícího se stabilitou diktatur, zejména například v Rusku a v Číně. Současný systém demokratické veřejné správy prakticky vylučuje dlouhodobé plánování. Dnešní demokratická zastupitelstva mají na přípravu významných zákonů zhruba jeden rok ze svého čtyřletého volebního období, má-li se jim podařit prosadit jev Parlamentu před koncem jejich volebního období. Přitom často musejí vynaložit plno energie ke zrušení výsledků práce svých předchůdců. V posledním roce svého období, nebo i již dříve, se musejí věnovat přípravám na nové volby, a nesmějí proto již předkládat kontroverznější návrhy, které by jim ve volbách mohly uškodit.
Přirozený systém voleb zdola by neměl žádné z těchto nedostatků. Nově zvolení zastupitelé by plynule pokračovali v práci svých předchůdců. Hledání řešení úkolů veřejné služby by probíhalo v součinnosti zastupitelů s prací odborných skupin a s veřejnou debatou v občanských médiích, jež by byly na volbách více méně nezávislé. Osvědčení zastupitelé by přitom daleko častěji v zastupitelstvech zůstávali, stále ovšem pod pečlivým dohledem svých sousedů voličů.
Demokratickou veřejnou správu vytvářejí občané a podržují si přitom co nejvyšší míru rozhodování ve vlastních rukou. Je proto samozřejmé, že všechny informace o činnosti veřejné služby musejí být pro všechny občany dostupné. Zastupitelé i ostatní pracovníci veřejné služby jsou v demokracii zaměstnanci občanů. Občané mají proto nezpochybnitelný nárok vědět, co tito lidé dělají, plní-li řádně své úkoly, jednají-li v zájmu občanů, počínají-li si hospodárně.
Význam informovanosti o činnosti veřejné správy pro občany nelze přecenit. Jednak se jen s plným přístupem k informacím o činnosti veřejné služby mohou občané plnohodnotně podílet na své veřejné správě, ale kromě toho má tato informovanost, podobně jako i ostatní občanské nástroje demokracie, ohromnou preventivní protikorupční sílu. Plná dostupnost informací a veřejná debata o krocích veřejné správy uskutečňovaná povinně před přijetím rozhodnutí, spolu s povinností respektovat výsledky veřejné debaty, by již i samy o sobě korupci prakticky vyloučily.
Plná dostupnost informací spolu s veřejnými debatami by měly podstatný preventivní význam také při ochraně společnosti proti nepřátelské rozvratné a dezinformační propagandě. Takovou propagandu organizuje v současnosti zejména Rusko, v poslední době s rostoucí intenzitou a se zjevným cílem napadené společnosti oslabit a získat v nich vliv. Zkušenosti se sovětským komunismem, i se současným počínáním ruské vlády ve vztahu k Ukrajině, jasně ukazují, že důsledná dezinformační propaganda dokáže ovlivnit chování i celých společností. Zajišťování spolehlivých informací musejí proto občané v demokracii věnovat soustředěnou pozornost.
Povinnost předkládat všechny informace o své činnosti by také měla blahodárný dopad na chování zastupitelů i úředníků. Při vědomí trvalé přístupnosti k informacím o jejich činnosti by pracovníky veřejné služby možná ani nenapadlo připravovat nějaké korupční projekty, a naopak by měli velmi silnou motivaci jednat v souladu se zadáním své práce, a to co nejlépe.
Na druhé straně, jakmile je dostupnost informací o činnosti veřejné správy pro občany jakýmkoli způsobem omezena, občané možnost dohledu na činnost veřejné správy ztrácejí, otevírá se prostor pro její horší výkon, a posléze i pro korupci. Bez přístupu k informacím ztrácejí občané nejenom možnost se na veřejné správě podílet a dohlížet na její činnost, ale brzy ztratí i zájem se o ni starat.
Potřeba dostupnosti informací v demokracii je do jisté míry známa, a i Česko má zákon nařizující institucím veřejné správy informace o své činnosti poskytovat. Nesmělá ustanovení tohoto zákona jsou ovšem jen prvním nesmělým krůčkem na cestě ke skutečně demokratické dostupnosti informací. Zákon nevyžaduje průběžné zveřejňování informací o činnosti, pouze dodatečné zveřejnění informací, o něž někdo formálně požádá – a to již bývá pozdě i pro zabránění korupci, natož pro umožnění občanské účasti na veřejné správě. Zákon navíc nestanoví žádné sankce za neposkytnutí požadovaných informací. Jediným užitečným výsledkem platnosti tohoto zákona je malý náhled, jak naši dnešní politici a úředníci informace o své činnosti zveřejňují neradi, a naopak je co nejvíce tají. Jediným důvodem k tajení informací je přitom korupce.
I ve skutečné demokratické veřejné službě budou určité výjimky z povinnosti zveřejňovat informace, a sice v oblastech bezpečnosti a ochrany osobních údajů. Tajeny například mohou být informace o vyšetřování trestných činů v době, kdy by mohly ovlivnit vyšetřování, a v mezinárodních vztazích informace, které není vhodné, aby se dozvěděli nepřátelé, nebo informace vázané mezinárodními smlouvami.
Vždy je přitom nutné, aby pravidla pro utajování informací byla schválena po důkladné veřejné debatě, aby občané věděli, které informace jsou jim dočasně nedostupné a proč, a také aby věděli, kdy již jim mají být zpřístupněny.
Informace jsou v dnešní době zprostředkovávány médii. Demokracie proto potřebuje média, která úlohu úplného a poctivého zprostředkování informací dokáží zajistit. Nemohou to být média soukromá, musejí to být média, která mají pod svou kontrolou sami občané. Takovým médiím budeme říkat občanská média.
Občané mají jen jediný nástroj vytváření institucí, a to jsou volby. Mají-li si tedy taková média zřídit, nejlepší cestou k tomu je vybudovat volená mediální zastupitelstva, o kterých píšeme v kapitole II.6 - Instituce demokracie. Občanská média potom občané mohou pověřit nejenom zprostředkováváním informací, ale i jejich tříděním a zveřejňováním jejich přiměřeného výběru v určeném prostoru, tak aby občané měli usnadněný přístup k informacím důležitým. Občanská média mohou také být pověřena úkolem zajistit, aby všechny podnětné informace ve veřejné debatě zůstaly a debata přitom nebyla zahlcena informacemi zbytečnými.
Určitým nedokonalým zárodkem plnohodnotných občanských médií jsou současná tzv. „veřejnoprávní“ média. Ta ovšem nemají úplné zprostředkování informací o činnosti veřejné správy ani vedení veřejných debat ve své náplni práce, a hlavně způsob jejich řízení nezaručuje občanům jejich spolehlivou činnost.
Úprava činnosti občanských médií musí být provedena velmi pečlivě a odpovědně, aby se zabránilo jejich korupčnímu zneužití. Tato média musejí plnit svou společenskou úlohu a přitom zároveň musejí být dostatečně nezávislá, aby nemohla být ovlivněna žádnými korupčními zájmy. Takovou úpravu jistě navrhnout půjde – kromě vnější občanské kontroly mohou být například zřízena média paralelní se stejnými úkoly, a vytvořeny různé další kontrolní mechanismy.
Zavedení občanských médií není v žádném rozporu s existencí médií soukromých, která naopak mohou sehrávat významnou pozitivní úlohu ve prospěch veřejné služby. Mohou například upozorňovat na nedostatky v práci občanských médií, mohou doplňovat zde vedené veřejné debaty, a mohou i jinak přispívat informovanosti občanů. V každém případě musejí v demokracii i soukromá média mít plný přístup k informacím o činnosti veřejné služby, stejně ostatně jako všichni občané.
V diktatuře je nástrojem rozhodování moc, prastaré právo silnějšího. Od někdejších kmenových uspořádání převzaly rozhodování mocí i pozdější větší a složitější společnosti – vždy měly nějakého vládce, který buď vládl sám, nebo ve spojení se skupinou dalších. Rozhodování mocí přešlo ovšem i do dnešních modelů demokracie, v nichž zvolení zastupitelé dostávají moc rozhodovat ústavními ustanoveními. Řešení úkolů veřejné správy tu probíhá bez účasti občanů, s jen částečným zveřejňováním, často „za zavřenými dveřmi“, a někdy úplně tajně. Takové dohody za zavřenými dveřmi jsou téměř vždy korupční, ovlivněné různými zákulisními zájmy, často přímo škodícími zájmům většiny občanů. Korunu nedemokratičnosti nasazují rozhodování veřejné správy soukromé síly, které pro posílení své moci skupují média a manipulují s informacemi poskytovanými občanům. V takovém prostředí ovšem svobodná veřejná debata probíhat nemůže.
V každém rozumném společenství je základem řešení úkolů a problémů debata. Než společenství – představme si rodinu nebo schůzi nějakého zájmového spolku – přijme rozhodnutí, zjišťuje si možnosti řešení, jejich výhody a nevýhody, jejich nákladnost, pečlivě zvažuje všechny okolnosti.
Rozhodování demokratické veřejné služby by mělo probíhat také tak: Mělo by vycházet z nejširší možné veřejné debaty, organisované volenými zastupitelstvy za účasti vhodných odborníků prostřednictvím občanských médií. Tyto debaty by měly
Postup občanského rozhodování s pomocí veřejné debaty v demokracii by při existenci občanských médií mohl vypadat zhruba takto:
Uvedený postup rozhodování využívající všechny občanské nástroje demokracie a probíhající plně na očích veřejnosti prakticky vylučuje korupci. Navíc je to postup, který hledá a vytváří řešení vyhovující co největší většině občanů, a nejen voličům vládnoucí politické strany. Řešení přijímaná v dnešních modelech demokracie trpí nestálostí, protože to první, co udělá opoziční politická strana, když vyhraje volby, je, že zruší rozhodnutí přijatá v předchozím období jejich protivníky. Ve zde navrhovaném systému, při volbách zdola, by přijatá řešení byla dále propracovávána, místo aby byla rušena.
Rozhodování na základě veřejných debat by konečně přineslo do demokratické veřejné správy možnost dlouhodobého správního plánování. Případní noví zastupitelé, zvolení v dalších volbách, by přebírali po svých předchůdcích dohled nad prací odborných skupin a nad zapracováváním nových podnětů. Zatímco současný model demokratické veřejné správy dlouhodobé plánování vylučuje, v předkládaném systému by se stalo přirozeným rysem správní práce, veřejné služby.
Při demokratické veřejné službě občané zaměstnávají zastupitele, úředníky a další pracovníky veřejné služby, aby pro ně veřejné služby vykonávali. Jako každý jiný zaměstnavatel, musejí občané kontrolovat, vykonávají-li tito jejich zaměstnanci svěřené práce řádně, v souladu s občanským zadáním a při dodržování společností přijatých pravidel. Je přitom zřejmé, že občané nemají v demokracii žádný důvod předávat svým zaměstnancům moc, jako to činí česká Ústava. Zastupitelé i ostatní pracovníci demokratické veřejné služby dostávají pro svou práci od občanů pravomoc, prostředky a pracovní instrukce v souladu se schválenými zákony, a musejí ze své činnosti skládat občanům účty.
Stejně jako v případě základních správních zastupitelstev, kontrolní činnost nemohou občané vykonávat sami a musejí si k tomu zřídit kontrolní instituce. Tyto instituce mohou zřídit pouze volbami, protože jiný nástroj ke zřizování institucí nemají (viz kapitolu II.6). Jako nejvhodnější se jeví vytvořit systém kontrolních zastupitelstev paralelní k základnímu systému správních zastupitelstev, takže ke každému zastupitelstvu na všech správních úrovních odpovídá zastupitelstvo kontrolní.
Pravomoci kontrolních zastupitelstev a institucí budou muset být rozumně určeny. Jejich pracovníci by samozřejmě měli mít přístup ke všem informacím o činnosti správních zastupitelstev, stejně ovšem jako všichni občané. Jejich úkolem by bylo kontrolovat činnost správních zastupitelstev a institucí veřejné služby ve všech aspektech jejich práce, zveřejňovat svá zjištění v médiích, podávat návrhy, příspěvky a inspiraci pro veřejné debaty, a přispívat ke vzdělávání o demokracii.
Činnost občanské kontroly bude muset být stejně průhledná jako činnost všech institucí veřejné služby, výsledky její práce musejí být průběžně zveřejňovány a její činnost podrobována novinářskému i kontrolnímu dohledu. Okamžité zveřejňování zjištění občanské kontroly bude dalším příspěvkem k přímé i preventivní ochraně proti korupci. Výjimky z povinnosti poskytovat informace by pro občanskou kontrolu byly stejné jako pro poskytování informací veřejnou službou obecně.
Občanské kontrole budou muset podléhat i sama pracoviště občanské kontroly, protože mohou také být vystavena korupčnímu pokušení. Taková kontrola by mohla probíhat vzájemnými kontrolami pracovišť občanské kontroly, určovanými nezávisle, rozhodnutími správních zastupitelstev nebo jiným vhodným výběrem.
Kontrolní zastupitelstva mohou také vykonávat úlohu druhých komor rozhodování a tím ještě hlouběji posílit ochranu proti případným ukvapeným nebo dokonce korupčním rozhodnutím.
Absence občanské kontroly je klíčovým nedostatkem dnešních modelů demokracie. Občané si zvolí parlamenty, a tím je pro ně ve většině současných demokracií účast na jejich vlastní veřejné správě ukončena. Žádné kontrolní mechanismy právní řády dnešních demokratických zemí neustavují, a již vůbec ne mechanismy kontroly občanské.
Současný český správní systém je na tom podobně. Má instituce s kontrolními pravomocemi, například policii, vnitřní rozvědku BIS, Nejvyšší kontrolní úřad, úřad ombudsmana („Kancelář veřejného ochránce práv“) a Finančně-analytický útvar Ministerstva financí, ale ty slouží vládnoucí moci: provádějí buď vnitřní kontrolu svých institucí nebo dílčí odborné kontroly podřízených institucí, případně kontrolují občany. Rozhodovací činnost Parlamentu, ostatních zastupitelstev a ústředních orgánů probíhá v podstatě bez kontroly.
Takto uspořádané správní modely jsou potom jako stvořeny pro korupci. Dlouhodobým výsledkem, s nímž se nyní potýkají i lépe zaběhané západní demokracie, je vliv zákulisních korupčních sítí mocných a bohatých, které si vytvořily cesty k trvalé moci prostřednictvím volebních zákonů a zvyklostí, s pomocí nákladných mediálních kampaní a dalších manipulativních metod.
Předložený nástin občanských nástrojů demokracie a jejich protikorupčního potenciálu naznačuje, kudy by se mohl ubírat další rozvoj demokratické veřejné služby. I v rámci dnešních právních řádů by šlo okamžitě činit výrazné kroky ke zlepšení práce veřejné správy, zejména v oblastech vzdělávání o demokracii, dostupnosti informací o činnosti veřejné správy a zavádění veřejných debat k úkolům a problémům veřejné správy. Svobodný prostor pro to mají zastupitelstva na všech úrovních, i školy by mohly již nyní hledat cesty k prohlubování výuky o demokracii a zavádění studentských debat na prakticky libovolná témata.
© Strana nové demokracie, 2018 | e-mail: ohlasy@strananovedemokracie.cz